淺談扶持政策對(duì)大學(xué)生創(chuàng)業(yè)的影響及完善
一、現(xiàn)行大學(xué)生創(chuàng)業(yè)扶持政策的效果及存在的問(wèn)題
(一)政策的實(shí)施效果
大學(xué)生創(chuàng)業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有多重意義:一是增加就業(yè)崗位、緩解就業(yè)壓力，避免人才資源浪費(fèi);二可提高創(chuàng)業(yè)者的實(shí)踐能力，培養(yǎng)創(chuàng)新精神與創(chuàng)新意識(shí)，實(shí)現(xiàn)科技創(chuàng)新與成果轉(zhuǎn)化，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，增加社會(huì)財(cái)富;三能拉動(dòng)民間投資、帶動(dòng)地域經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。然而，對(duì)缺乏創(chuàng)業(yè)經(jīng)驗(yàn)和創(chuàng)業(yè)條件的大學(xué)生而言，創(chuàng)業(yè)之路充滿困難、艱辛和風(fēng)險(xiǎn)，需要政府、學(xué)校和社會(huì)從各方面給予足夠的關(guān)注與扶持，其中創(chuàng)業(yè)扶持政策制定與實(shí)施的好壞，直接影響著能否實(shí)現(xiàn)大學(xué)生創(chuàng)業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的積極意義，由此決定了創(chuàng)業(yè)扶持政策應(yīng)當(dāng)是綜合性的社會(huì)政策，而不僅僅是經(jīng)濟(jì)政策。所謂社會(huì)政策性質(zhì)的創(chuàng)業(yè)扶持政策，即通過(guò)綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律、行政手段，培育創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新人才，引導(dǎo)和激發(fā)創(chuàng)業(yè)者的創(chuàng)業(yè)行為，促進(jìn)創(chuàng)業(yè)企業(yè)的產(chǎn)生與發(fā)展，保護(hù)創(chuàng)業(yè)者及創(chuàng)業(yè)企業(yè)的合法權(quán)利，并最終提升全社會(huì)的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新能力，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧、持續(xù)發(fā)展。但是，分析現(xiàn)階段我國(guó)各級(jí)政府出臺(tái)的創(chuàng)業(yè)扶持政策，多屬于經(jīng)濟(jì)政策性質(zhì)，其政策工具和目標(biāo)相對(duì)簡(jiǎn)單，政策的功能與作用相對(duì)有限，政策效果仍停留于“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的階段。各地大學(xué)生創(chuàng)業(yè)情況說(shuō)明，地域文化、人文精神、社會(huì)環(huán)境等因素對(duì)大學(xué)生創(chuàng)業(yè)事業(yè)的發(fā)展起到重要作用。從我國(guó)大學(xué)生創(chuàng)業(yè)情況最好的浙江省來(lái)看，有41．8%左右的被調(diào)查學(xué)生身邊有親友在創(chuàng)業(yè)，這在一定程度上給予他們創(chuàng)業(yè)上的方便，引導(dǎo)他們選擇自主創(chuàng)業(yè)。[1]而各媒體報(bào)道的大學(xué)生創(chuàng)業(yè)企業(yè)生存狀況調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，創(chuàng)業(yè)扶持政策更加催生了大學(xué)生創(chuàng)業(yè)的夢(mèng)想與激情。例如:杭州市2010年底就已全面完成大學(xué)生創(chuàng)業(yè)3年行動(dòng)計(jì)劃，共創(chuàng)辦企業(yè)3414家，帶動(dòng)大學(xué)生就業(yè)1．5萬(wàn)多人，其中年產(chǎn)值1000萬(wàn)元以上的企業(yè)有5家。另一項(xiàng)對(duì)1710家大學(xué)生創(chuàng)業(yè)企業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀調(diào)查也表明，剛畢業(yè)就開(kāi)始創(chuàng)業(yè)的大學(xué)生占51%，畢業(yè)后工作1年再創(chuàng)業(yè)的占12%，工作了2～4年的占32%，工作5年及以上的占5%。[2]又如:2012年2月，中國(guó)首個(gè)傳媒類(lèi)孵化器―――“傳媒夢(mèng)工場(chǎng)”面向浙江省高校發(fā)起的90后大學(xué)生創(chuàng)業(yè)狀況的調(diào)查反映，被調(diào)查者中超過(guò)90%的在校大學(xué)生想過(guò)自主創(chuàng)業(yè)，有26．67%的在校大學(xué)生已經(jīng)開(kāi)始從事包括實(shí)體店鋪營(yíng)銷(xiāo)、網(wǎng)店、校園代理等各種形式的創(chuàng)業(yè)。[3]杭州大學(xué)生創(chuàng)業(yè)企業(yè)存活率高于28．6%，大學(xué)生創(chuàng)業(yè)企業(yè)就業(yè)帶動(dòng)率為1:6．8。[4]而近年來(lái)浙江全省平均創(chuàng)業(yè)率保持在4%左右，遠(yuǎn)高于1%的全國(guó)大學(xué)生創(chuàng)業(yè)成功率。[5]由此可見(jiàn)，浙江省實(shí)施的創(chuàng)業(yè)扶持政策起到了催生創(chuàng)業(yè)者“溫床”的作用，但仍與政策的預(yù)期有一定距離。
(二)政策存在的問(wèn)題
許多調(diào)查結(jié)果反映，盡管目前政府創(chuàng)業(yè)扶持政策對(duì)大學(xué)生創(chuàng)業(yè)產(chǎn)生一定的績(jī)效，但從理論上說(shuō)還有很大差距。主要問(wèn)題如下:
1．“零首付”政策增加創(chuàng)業(yè)失敗的風(fēng)險(xiǎn)。各地出臺(tái)“零首付”政策確實(shí)解決了大學(xué)生創(chuàng)業(yè)者創(chuàng)業(yè)初期的資金缺乏困難，刺激了大學(xué)生創(chuàng)業(yè)激情。如溫州市工商局為減輕大學(xué)生創(chuàng)業(yè)者初期資金不足和市場(chǎng)目標(biāo)盲目的狀態(tài)，也出臺(tái)“零首付”注冊(cè)登記、住所(經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所)備案制度;2012年5月到9月間，溫州市“零首付”注冊(cè)公司36家中大部分為大學(xué)生創(chuàng)業(yè)者登記的。但調(diào)查還顯示，成立后處于非正常營(yíng)業(yè)狀態(tài)的大學(xué)生創(chuàng)業(yè)企業(yè)占14．02%，大學(xué)生創(chuàng)業(yè)企業(yè)注銷(xiāo)量近6%，生存最短的企業(yè)僅維持了不到5個(gè)月。這也證實(shí)資本是創(chuàng)業(yè)的先決條件，忽視創(chuàng)業(yè)者的素質(zhì)和條件而降低創(chuàng)業(yè)的資金準(zhǔn)入門(mén)檻實(shí)質(zhì)上會(huì)降低創(chuàng)業(yè)企業(yè)信譽(yù)度，使創(chuàng)業(yè)成為無(wú)源之水、無(wú)本之末，加大今后的經(jīng)營(yíng)困難，增加失敗的風(fēng)險(xiǎn)，不利于創(chuàng)業(yè)企業(yè)生存和創(chuàng)業(yè)活動(dòng)的良性循環(huán)。
2．政策資源浪費(fèi)嚴(yán)重。目前，“政策優(yōu)勢(shì)”成為大學(xué)生創(chuàng)業(yè)的最大助力，但由于創(chuàng)業(yè)扶持政策常常由各級(jí)政府職能部門(mén)分別制定，缺乏政策的介紹、梳理和匯編，加上信息溝通不暢，導(dǎo)致創(chuàng)業(yè)者普遍不會(huì)或不懂利用政策扶持優(yōu)惠。同時(shí)，一些創(chuàng)業(yè)政策又抬高扶持政策申請(qǐng)門(mén)檻，致使許多創(chuàng)業(yè)者很難享受到政策帶來(lái)的優(yōu)惠，導(dǎo)致政策作用未充分發(fā)揮，政策目的未能實(shí)現(xiàn)，政策資源形同虛設(shè)。如一項(xiàng)調(diào)查顯示，65．66%的大學(xué)生創(chuàng)業(yè)企業(yè)是創(chuàng)業(yè)團(tuán)隊(duì)集資獲得的資金，只有11．53%的大學(xué)生創(chuàng)業(yè)企業(yè)獲得了銀行貸款，通過(guò)政府創(chuàng)業(yè)基金、風(fēng)險(xiǎn)創(chuàng)投和導(dǎo)師投資獲得創(chuàng)業(yè)資金所占的比例僅分別為2．9%、4．47%和1．32%，結(jié)果是根據(jù)政策規(guī)定而設(shè)置的創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金、創(chuàng)業(yè)資助資金、科技創(chuàng)業(yè)種子資金資助等因在申請(qǐng)方面有許多設(shè)限，導(dǎo)致創(chuàng)業(yè)者只能“望梅止渴”，而扶持資金客觀上大量閑置，政策資源難以產(chǎn)生實(shí)際效益。
3．政策重置導(dǎo)致政策性歧視。一方面，政府在財(cái)政、稅收、金融、培訓(xùn)等方面為已經(jīng)或即將大學(xué)畢業(yè)的新生代浙商的產(chǎn)生與發(fā)展創(chuàng)造了良好環(huán)境與條件，但非大學(xué)畢業(yè)生的弱小創(chuàng)業(yè)者卻無(wú)權(quán)享受這些政策福利。另一方面，對(duì)于一些地方政府出臺(tái)的一系列扶持中小微企業(yè)的政策，如對(duì)《浙江省地方特色產(chǎn)業(yè)中小企業(yè)發(fā)展資金管理操作辦法》，絕大多數(shù)大學(xué)生創(chuàng)業(yè)者不甚了解，而政府在扶持大學(xué)生創(chuàng)業(yè)時(shí)也忽視這些政策亦可適用于大學(xué)生創(chuàng)業(yè)。按理說(shuō)，無(wú)論是大學(xué)生創(chuàng)業(yè)企業(yè)還是非大學(xué)生創(chuàng)業(yè)企業(yè)，只要屬于中小微企業(yè)，就都應(yīng)當(dāng)有權(quán)享受?chē)?guó)家與地方政府有關(guān)促進(jìn)中小微企業(yè)發(fā)展的政策扶持，而分割大學(xué)生創(chuàng)業(yè)企業(yè)與其他中小微企業(yè)政策適用的做法，不僅直接導(dǎo)致政策實(shí)施效率低下，而且使非大學(xué)畢業(yè)生創(chuàng)辦的小微企業(yè)處在不平等競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境中，由此造成對(duì)非大學(xué)生創(chuàng)業(yè)企業(yè)的政策性歧視，違背了競(jìng)爭(zhēng)法精神。
4．政策目的與政策受體的主觀需求錯(cuò)位。調(diào)查說(shuō)明，目前各地大學(xué)生創(chuàng)業(yè)意愿并不強(qiáng)烈，多數(shù)人只是在就業(yè)壓力大的情況下才考慮自主創(chuàng)業(yè)，創(chuàng)業(yè)成為大學(xué)畢業(yè)生就業(yè)失敗后的一條退路，若可在“待遇好的工作”和“自主創(chuàng)業(yè)”之間選擇，則前者占了76%。另一項(xiàng)調(diào)查顯示，53．3%的大學(xué)生創(chuàng)業(yè)者認(rèn)為應(yīng)該在工作之后再創(chuàng)業(yè)，33．3%的創(chuàng)業(yè)者認(rèn)為可以畢業(yè)后直接創(chuàng)業(yè)，只有13．3%的創(chuàng)業(yè)者認(rèn)為學(xué)生時(shí)代就應(yīng)該嘗試創(chuàng)業(yè)。[6]可見(jiàn)，絕大多數(shù)創(chuàng)業(yè)者創(chuàng)業(yè)目的是出于自身興趣和自我價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，并非解決就業(yè)問(wèn)題那么簡(jiǎn)單與功利。但從政府角度看，創(chuàng)業(yè)扶持政策主要目的是解決當(dāng)前的就業(yè)壓力，顯然政策授體的主觀目的與政策受體的主觀需求發(fā)生較大偏離。換言之，創(chuàng)業(yè)扶持政策并不具備直接催生創(chuàng)業(yè)者的功能。
5．缺乏分擔(dān)創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制與保障體系。一般說(shuō)來(lái)，創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)包括物質(zhì)資本風(fēng)險(xiǎn)、人力資本風(fēng)險(xiǎn)、精神資本風(fēng)險(xiǎn)和法律責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。調(diào)查顯示，70%的受調(diào)查者有過(guò)創(chuàng)業(yè)失敗的經(jīng)歷，其中經(jīng)營(yíng)管理不善的占了57%;資金周轉(zhuǎn)不靈的占28．6%;投資方向錯(cuò)誤的和技術(shù)落后的各占了4．8%。而根據(jù)杭州市工商局2008－2011年6月底注冊(cè)登記的大學(xué)生創(chuàng)業(yè)企業(yè)數(shù)和接受調(diào)查的企業(yè)數(shù)統(tǒng)計(jì)，杭州大學(xué)生創(chuàng)業(yè)企業(yè)的存活率高于28．06%。[7]這意味著，即使在我國(guó)大學(xué)生創(chuàng)業(yè)情況最好的地區(qū)，大學(xué)生創(chuàng)業(yè)企業(yè)的死亡率也近70%。換言之，大多數(shù)大學(xué)生創(chuàng)業(yè)者最終都不能成功，甚至還要承擔(dān)嚴(yán)重的法律責(zé)任。盡管人們對(duì)大學(xué)生創(chuàng)業(yè)不以成敗論英雄，但事實(shí)是那些因響應(yīng)政策號(hào)召激情創(chuàng)業(yè)卻最終失敗的人，往往面臨來(lái)自?xún)?nèi)心的自責(zé)、家庭的指責(zé)、外界的嘲笑，受到經(jīng)濟(jì)上、心理上甚至法律上的多重打擊，其本人及其家庭可能會(huì)因此長(zhǎng)久陷入生存與發(fā)展的危機(jī)之中。但是，目前我國(guó)政策與法律并沒(méi)有關(guān)注到這樣一批創(chuàng)業(yè)失敗者，更沒(méi)有防范創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)及對(duì)失敗者以各種救濟(jì)的制度與措施。過(guò)高的創(chuàng)業(yè)失敗率對(duì)提高創(chuàng)業(yè)率產(chǎn)生副作用，抵消了創(chuàng)業(yè)扶持政策的功效，消減了社會(huì)對(duì)大學(xué)生創(chuàng)業(yè)事業(yè)的認(rèn)同度，阻礙了大學(xué)生向創(chuàng)業(yè)者的轉(zhuǎn)化，也不利于我國(guó)企業(yè)家人才的產(chǎn)生和儲(chǔ)備。
二、對(duì)現(xiàn)行創(chuàng)業(yè)扶持政策的反思
(一)合理性問(wèn)題創(chuàng)業(yè)政策的實(shí)質(zhì)是政府通過(guò)激勵(lì)機(jī)制對(duì)成本、風(fēng)險(xiǎn)以及競(jìng)爭(zhēng)壁壘施加影響，從而增加創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)和促進(jìn)初創(chuàng)企業(yè)成長(zhǎng)和發(fā)展。創(chuàng)業(yè)扶持政策合理與否，直接關(guān)系到能否激發(fā)創(chuàng)業(yè)動(dòng)機(jī)，改善
創(chuàng)業(yè)環(huán)境，提高初創(chuàng)企業(yè)的存活率，促進(jìn)企業(yè)發(fā)展。所謂創(chuàng)業(yè)扶持政策的合理性，主要是指政府從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)出發(fā)，對(duì)創(chuàng)業(yè)者創(chuàng)業(yè)活動(dòng)的理性預(yù)測(cè)、評(píng)價(jià)、引導(dǎo)、扶持和規(guī)范。政策合理性判斷標(biāo)準(zhǔn)可概括為:
(1)合義性。即扶持政策的制定與實(shí)施必須合乎社會(huì)理性，遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律，它包括政策出臺(tái)的必要性和實(shí)施的可行性?xún)煞矫妗＞捅匾远裕瑑煞矫?一是出臺(tái)政策所要達(dá)到的價(jià)值目標(biāo)本身是否必要，這對(duì)于政策是否合理具有前提意義，因?yàn)閯?chuàng)業(yè)者的具體需要并非總是必要的，有的需要是扭曲的，有的需要是過(guò)量的，有的需要因相沖突而不能共存或雖相容卻不能兼顧等，政策需要加以選擇。二是政策執(zhí)行作為一種成本付出是否必要。合理的創(chuàng)業(yè)扶持政策應(yīng)當(dāng)是實(shí)現(xiàn)創(chuàng)業(yè)者價(jià)值目標(biāo)的必要條件，因?yàn)樘幱诂F(xiàn)實(shí)中的創(chuàng)業(yè)者必然思考:創(chuàng)業(yè)后有沒(méi)有條件實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)、自己有沒(méi)有條件和能力解決由此引發(fā)的問(wèn)題、有沒(méi)有必要去冒這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)等等。因此，就政策出臺(tái)的可行性而言，外部環(huán)境和創(chuàng)業(yè)者自身主客觀條件是制約創(chuàng)業(yè)者活動(dòng)的外在因素，它與創(chuàng)業(yè)者的需要和利益一樣，同為政策合理性的深層基礎(chǔ)。
(2)合利性。即扶持政策的出臺(tái)既要合乎創(chuàng)業(yè)者個(gè)體利益，也要符合社會(huì)整體利益和價(jià)值;既要符合創(chuàng)業(yè)者短期利益，也要考慮其長(zhǎng)遠(yuǎn)利益;既要顧及大學(xué)生創(chuàng)業(yè)者與非大學(xué)生創(chuàng)業(yè)者的利益平衡，也要考慮首次創(chuàng)業(yè)者與再次創(chuàng)業(yè)者利益平衡。如果扶持政策不能兼顧各利益群體的利益訴求，人為造成利益傾斜，政策本身就是無(wú)利甚至有害的。
所以，政策福利的分配是否正義、公平，是衡量政策合理性的另一重要尺度，其包括三方面:一是政策的出臺(tái)與實(shí)施是否能促進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展;二是是否有利于社會(huì)穩(wěn)定;三是是否符合社會(huì)(包括創(chuàng)業(yè)者)的承受能力。現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和經(jīng)濟(jì)法學(xué)界普遍認(rèn)同的“有限理性假設(shè)”理論，已推導(dǎo)出政府失靈問(wèn)題。創(chuàng)業(yè)扶持政策是由政府制定的，而政府理性是有限的，那么政府所制定的創(chuàng)業(yè)扶持政策當(dāng)然存在著理性有限問(wèn)題。而以上對(duì)創(chuàng)業(yè)扶持政策存在的問(wèn)題分析也說(shuō)明，目前我國(guó)各級(jí)政府出臺(tái)的創(chuàng)業(yè)扶持政策的合理性值得商榷:第一，在合義性方面，大多數(shù)大學(xué)生創(chuàng)業(yè)者主要是苦于就業(yè)困難而不得不被動(dòng)選擇創(chuàng)業(yè)，他們中的許多人并不具備創(chuàng)業(yè)能力與條件;將大學(xué)生簡(jiǎn)單推向市場(chǎng)的政策可能解決了創(chuàng)業(yè)者眼前就業(yè)的困難，卻可能引發(fā)不利于創(chuàng)業(yè)者長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的問(wèn)題;創(chuàng)業(yè)扶持政策如果主要是出于解決大學(xué)畢業(yè)生就業(yè)壓力之目的而鼓動(dòng)成千上萬(wàn)缺乏創(chuàng)業(yè)能力與條件的大學(xué)畢業(yè)生盲目進(jìn)入激烈競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)，就無(wú)異于讓他們當(dāng)炮灰，有的政府部門(mén)難免有推卸職責(zé)之嫌，易引發(fā)政策的道德風(fēng)險(xiǎn)。第二，在合利性方面，目前各級(jí)政府出臺(tái)的一系列創(chuàng)業(yè)傾向性扶持政策不僅難以兼顧各層次創(chuàng)業(yè)群體的利益訴求，而且過(guò)多的、不當(dāng)?shù)膬A向性扶持不利于同樣弱小的兩大小微創(chuàng)業(yè)企業(yè)群體間的公平競(jìng)爭(zhēng)，破壞了弱小創(chuàng)業(yè)者之間的利益平衡，進(jìn)而損害公共利益。所以，應(yīng)當(dāng)反思現(xiàn)行扶持政策，出臺(tái)保護(hù)全體弱小創(chuàng)業(yè)群體的具體政策，以糾正市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)造成的機(jī)會(huì)不公。創(chuàng)業(yè)扶持政策不能成為解決大學(xué)生就業(yè)壓力的一時(shí)之策，政策的關(guān)注點(diǎn)不應(yīng)在創(chuàng)業(yè)率的高低上，而應(yīng)在創(chuàng)業(yè)成功率的高低，以及對(duì)失敗者的救濟(jì)上。只有提高成功率，自主創(chuàng)業(yè)率才會(huì)隨之提高，弱小創(chuàng)業(yè)者才有可能發(fā)展成熟起來(lái)。
(二)必要性問(wèn)題
市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)是民主經(jīng)濟(jì)，“經(jīng)濟(jì)民主所關(guān)心或反映的便是財(cái)富的平等”，[8]“它的政策目標(biāo)是重新分配財(cái)富并使經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)與條件平等化”。[8]“為了平等地對(duì)待所有人，提供真正的平等的機(jī)會(huì)，社會(huì)必須更多地注意那些天賦較低和出生于較不利的社會(huì)地位的人們。”[9]因?yàn)椤霸诰徍筒黄降取⒌窒麎艛嗯で约凹m正外部經(jīng)濟(jì)效果方面，政府是必要的。”[10]所以，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府既是市場(chǎng)監(jiān)管主體，又是市場(chǎng)調(diào)控主體，政府政策既是立法基礎(chǔ)，又是執(zhí)法保證。換言之，政府創(chuàng)業(yè)扶持的必要性在于:在保障就業(yè)與促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面擔(dān)當(dāng)著核心主體的角色，發(fā)揮著市場(chǎng)監(jiān)管、宏觀調(diào)控與引導(dǎo)的作用;創(chuàng)業(yè)扶持政策的基本法理在于糾正市場(chǎng)外在性、市場(chǎng)不完全競(jìng)爭(zhēng)、市場(chǎng)信息不充分等問(wèn)題。大學(xué)生創(chuàng)業(yè)者作為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的弱者和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的后備力量，由政府對(duì)其進(jìn)行傾斜性保護(hù)、扶持和引導(dǎo)，是在市場(chǎng)自發(fā)調(diào)節(jié)之外政府作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)干預(yù)主體借助于政策、法律手段對(duì)于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)利益的一種平衡和協(xié)調(diào)，追求的是一種基于差別原則的資源分配正義。但是，還須認(rèn)識(shí)到，造成當(dāng)前我國(guó)大學(xué)生創(chuàng)業(yè)比例低、成功率小、創(chuàng)業(yè)難的原因是多方面的，既有大學(xué)生自身因素，也有中國(guó)傳統(tǒng)文化與教育的影響，以及市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不規(guī)范等問(wèn)題，創(chuàng)業(yè)扶持政策并不能解決大學(xué)生創(chuàng)業(yè)者創(chuàng)業(yè)過(guò)程中遇到的所有困難，更不可能保證創(chuàng)業(yè)者創(chuàng)業(yè)必定成功，完全由政府采取大包大攬和承擔(dān)無(wú)限責(zé)任的做法，并不利于創(chuàng)業(yè)企業(yè)的成長(zhǎng)與發(fā)展。因此，政府對(duì)大學(xué)生創(chuàng)業(yè)活動(dòng)只能是作為與不作為并舉，即在扶持對(duì)象上，改變目前將創(chuàng)業(yè)扶持對(duì)象主要設(shè)定為應(yīng)屆大學(xué)畢業(yè)生的做法，側(cè)重于對(duì)已有一定工作經(jīng)驗(yàn)、經(jīng)濟(jì)具有承受能力的人進(jìn)行創(chuàng)業(yè)扶持;在扶持功能上，應(yīng)將政策扶持功能延伸到創(chuàng)業(yè)后期甚至是二次、三次創(chuàng)業(yè)階段，從激發(fā)創(chuàng)業(yè)激情向保障創(chuàng)業(yè)成功轉(zhuǎn)變，幫助創(chuàng)業(yè)者完成從“生存”、“發(fā)展”到“強(qiáng)大”和“持久”的跨越。所以，盡管創(chuàng)業(yè)扶持政策的本質(zhì)是刺激大學(xué)生創(chuàng)業(yè)，但其須具備以下特性:
(1)引導(dǎo)性。它不能通過(guò)行政權(quán)威來(lái)強(qiáng)制創(chuàng)業(yè)，而是通過(guò)與創(chuàng)業(yè)者密切聯(lián)系的經(jīng)濟(jì)利益的誘導(dǎo)方式，引導(dǎo)潛在創(chuàng)業(yè)者自愿去創(chuàng)業(yè)。
(2)時(shí)效性。創(chuàng)業(yè)過(guò)程分前期、中期和后期各個(gè)階段，政策不能停留于創(chuàng)業(yè)初期，而應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同時(shí)期創(chuàng)業(yè)者的不同需求而制定不同的扶持措施，從而增加創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)和促進(jìn)弱小企業(yè)產(chǎn)生、成長(zhǎng)、壯大。
(3)糾偏性。政府的創(chuàng)業(yè)政策應(yīng)當(dāng)針對(duì)全體弱小創(chuàng)業(yè)者，通過(guò)改良創(chuàng)業(yè)環(huán)境和提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，糾正市場(chǎng)失靈問(wèn)題，建立公平競(jìng)爭(zhēng)秩序，保護(hù)有創(chuàng)業(yè)意識(shí)并有創(chuàng)業(yè)能力的弱小創(chuàng)業(yè)者自主創(chuàng)業(yè)。
三、大學(xué)生創(chuàng)業(yè)扶持政策資源之重新配置與優(yōu)化
(一)政府職責(zé)與政策目標(biāo)的重新定位
在我國(guó)，成功的創(chuàng)業(yè)主要是家族型創(chuàng)業(yè)與專(zhuān)業(yè)(技術(shù))型創(chuàng)業(yè)。家族型創(chuàng)業(yè)是建立在家族已有的社會(huì)資源及社會(huì)信譽(yù)基礎(chǔ)之上，家族支持對(duì)創(chuàng)業(yè)成敗有決定性影響，通常這種創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)與困難較小，較易獲得成功;專(zhuān)業(yè)(技術(shù))型創(chuàng)業(yè)主要基于自身的能力與條件，其創(chuàng)業(yè)所依賴(lài)之資源、關(guān)系、信用有別于家族創(chuàng)業(yè)，并遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及家族創(chuàng)業(yè)者，而且關(guān)鍵是專(zhuān)業(yè)技術(shù)是否得到社會(huì)認(rèn)同，成功的要點(diǎn)在于能否掌握有限的資源、發(fā)揮其創(chuàng)意與技術(shù)、通過(guò)合理運(yùn)作獲得有效經(jīng)營(yíng)與利潤(rùn)。對(duì)于后者而言，外在資源的協(xié)助會(huì)對(duì)創(chuàng)業(yè)者創(chuàng)業(yè)動(dòng)機(jī)的產(chǎn)生與創(chuàng)業(yè)企業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生重大影響。而外在資源協(xié)助主要是指政府所提供的各項(xiàng)政策措施與所構(gòu)建的創(chuàng)業(yè)發(fā)展與保障環(huán)境，其中政府政策措施之一，是維持市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)作及其公平性，確保創(chuàng)業(yè)活動(dòng)不與公共利益相抵觸。如果不屬于以上兩種創(chuàng)業(yè)類(lèi)型，那么創(chuàng)業(yè)失敗的風(fēng)險(xiǎn)更高。“無(wú)資金、無(wú)經(jīng)驗(yàn)、無(wú)人脈”的大學(xué)生，便多屬于家族型創(chuàng)業(yè)與專(zhuān)業(yè)型創(chuàng)業(yè)以外的創(chuàng)業(yè)，其本身存在先天不足，更需要政策、資金的扶持及技術(shù)、信息、管理等咨詢(xún)與服務(wù)。盡管創(chuàng)業(yè)扶持政策是整個(gè)創(chuàng)業(yè)支持體系中的重要環(huán)節(jié)，但政府還是應(yīng)當(dāng)秉承“有所為，有所不為”的有限理論和“適度”干預(yù)理論，堅(jiān)持由政府(中央及地方政府)、高校、社會(huì)、創(chuàng)業(yè)者共同構(gòu)建創(chuàng)業(yè)支持體系。政府承擔(dān)的職責(zé)是通過(guò)制定實(shí)施一系列社會(huì)政策和法律規(guī)范，對(duì)高校、創(chuàng)業(yè)者和社會(huì)進(jìn)行規(guī)范和引導(dǎo)，健全創(chuàng)業(yè)管理結(jié)構(gòu)，培育全社會(huì)的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新環(huán)境，協(xié)調(diào)與化解高校創(chuàng)業(yè)教育中的問(wèn)題，回應(yīng)創(chuàng)業(yè)者在創(chuàng)業(yè)方面的一系列活動(dòng)。其中，應(yīng)當(dāng)建立的創(chuàng)業(yè)扶持政策包括:有利于創(chuàng)業(yè)的教育制度;有利于創(chuàng)業(yè)的社會(huì)救濟(jì)、救助制度;有利于創(chuàng)業(yè)的法律制度。創(chuàng)業(yè)不僅僅是創(chuàng)造一個(gè)組織，而是人們基于對(duì)自己成就事業(yè)的動(dòng)機(jī)驅(qū)使，經(jīng)由結(jié)合各種資源與條件的挖掘與利用機(jī)會(huì)之動(dòng)機(jī)與能力，進(jìn)而對(duì)任何創(chuàng)業(yè)者來(lái)說(shuō)都具有滿足事業(yè)需要的價(jià)值。而所有創(chuàng)業(yè)者(包括大學(xué)生與非大學(xué)生、家境貧困的大學(xué)生與富二代大學(xué)生)均是新生代企業(yè)家的主要來(lái)源，均是推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的后續(xù)力量，本質(zhì)上并無(wú)差別。因此，各級(jí)政府應(yīng)重新建立起綜合性創(chuàng)業(yè)扶持政策，從以鼓勵(lì)更多的大學(xué)生創(chuàng)業(yè)作為首要目標(biāo)，轉(zhuǎn)變?yōu)榇龠M(jìn)弱小創(chuàng)業(yè)者之間的公平競(jìng)爭(zhēng)，以提升創(chuàng)業(yè)成功率，化解創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，關(guān)心失敗者的生存與重新發(fā)展，實(shí)現(xiàn)個(gè)體與社會(huì)效益最大化為最終的政策目標(biāo)，通過(guò)創(chuàng)業(yè)教育、政策扶持、法律制度引導(dǎo)大學(xué)生與非大學(xué)生兩大創(chuàng)業(yè)群體中的弱小創(chuàng)業(yè)者的創(chuàng)業(yè)活動(dòng)順應(yīng)國(guó)家就業(yè)促進(jìn)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、財(cái)稅金融目標(biāo)、科技發(fā)展等宏觀調(diào)控政策，對(duì)盲目、有害的創(chuàng)業(yè)冒險(xiǎn)加以規(guī)范與預(yù)防，以此造就一大批具有創(chuàng)新精神、更加遵守競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則和經(jīng)濟(jì)倫理、更具正確的利義觀和社會(huì)責(zé)任感的新生代企業(yè)家，促進(jìn)創(chuàng)業(yè)企業(yè)從低品質(zhì)向高品質(zhì)發(fā)展。
(二)創(chuàng)業(yè)扶持政策體系之重新配置
創(chuàng)業(yè)是個(gè)復(fù)雜的、艱難開(kāi)拓的、持續(xù)的創(chuàng)新動(dòng)態(tài)過(guò)程，是一項(xiàng)高風(fēng)險(xiǎn)的并有益于全社會(huì)的創(chuàng)新活動(dòng)，那么由創(chuàng)業(yè)者個(gè)人承擔(dān)全部風(fēng)險(xiǎn)，顯然是不可能也是不公平的，需要由政府、市場(chǎng)、社會(huì)與創(chuàng)業(yè)者共同分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，故要積極構(gòu)建以政府、社會(huì)和教育機(jī)構(gòu)為主體，“官、民、學(xué)”分工合作的創(chuàng)業(yè)扶持體系。由于創(chuàng)業(yè)有首次創(chuàng)業(yè)、二次創(chuàng)業(yè)甚至連續(xù)創(chuàng)業(yè)和持續(xù)創(chuàng)業(yè)之分，因而根據(jù)國(guó)外創(chuàng)業(yè)政策理論，完整的創(chuàng)業(yè)激勵(lì)－保障政策系統(tǒng)應(yīng)有6個(gè)子系統(tǒng)組成，即:(1)創(chuàng)業(yè)供給政策;(2)創(chuàng)業(yè)需求政策;(3)創(chuàng)業(yè)激勵(lì)政策;(4)創(chuàng)業(yè)資源配置政策;(5)創(chuàng)業(yè)宣講政策;(6)創(chuàng)業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)政策。[11]顯然，對(duì)社會(huì)而言，創(chuàng)業(yè)實(shí)際上是一個(gè)系統(tǒng)工程，要落實(shí)配套方方面面的措施才能夠有所成效。任何一個(gè)子系統(tǒng)的缺失，都對(duì)創(chuàng)業(yè)產(chǎn)生負(fù)面影響。而我國(guó)目前的創(chuàng)業(yè)扶持政策，主要屬于創(chuàng)業(yè)激勵(lì)政策，創(chuàng)業(yè)供給政策、創(chuàng)業(yè)宣講政策、創(chuàng)業(yè)資源配置政策不盡完善，創(chuàng)業(yè)需求政策、創(chuàng)業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)政策基本空白。所以，必須加以?xún)?yōu)化完善。針對(duì)許多地方政府的創(chuàng)業(yè)扶持政策側(cè)重于創(chuàng)業(yè)前期扶持，而對(duì)創(chuàng)業(yè)中期、后期創(chuàng)業(yè)企業(yè)的成長(zhǎng)和發(fā)展關(guān)注不夠的情況，今后的創(chuàng)業(yè)扶持政策應(yīng)當(dāng)是從主要限于大學(xué)畢業(yè)生初期創(chuàng)業(yè)向畢業(yè)若干年并有一定創(chuàng)業(yè)條件和能力的人轉(zhuǎn)移，同時(shí)將政策支持功能延伸到創(chuàng)業(yè)后期甚至是二次、三次創(chuàng)業(yè)階段，以此提高和鞏固創(chuàng)業(yè)成功率;而且，建立對(duì)創(chuàng)業(yè)失利者的法律援助、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助甚至心理?yè)嵛恐贫鹊龋齽?chuàng)業(yè)者的后顧之憂，由此形成與其他的中小企業(yè)扶持政策、法律形成緊密銜接的、完整的、公平的創(chuàng)業(yè)政策、法律支持體系。
(三)大學(xué)生創(chuàng)業(yè)支持政策與法律制度的完善
政策與法律作為兩種不同的治理工具，對(duì)創(chuàng)業(yè)扶持都有重要的價(jià)值。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，在法治社會(huì)里，創(chuàng)業(yè)活動(dòng)除了要依賴(lài)政策資源外，另必不可少的要素之一就是法律。而已有的案例說(shuō)明，給那些正在創(chuàng)業(yè)的大學(xué)生致命打擊的，往往是法律問(wèn)題，包括因不懂法而違法的情況以及不知法而上當(dāng)受騙的情況，有些結(jié)果甚至非常慘痛，令人惋惜。而在目前有關(guān)創(chuàng)業(yè)的種種輔導(dǎo)資料中，絕大多數(shù)只是指導(dǎo)大學(xué)生突破知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)、心態(tài)、創(chuàng)新能力、資金問(wèn)題等書(shū)籍資料，而對(duì)于創(chuàng)業(yè)可能涉及的法律問(wèn)題卻少有論及，法律在創(chuàng)業(yè)中的地位和作用沒(méi)有得到應(yīng)有的重視。顯然，法律應(yīng)成為大學(xué)生創(chuàng)業(yè)過(guò)程必備的知識(shí)。只有懂法、守法，并依據(jù)法律保護(hù)自己的合法權(quán)益，才能確保大學(xué)生們的創(chuàng)業(yè)行動(dòng)穩(wěn)健與長(zhǎng)久。因此，應(yīng)當(dāng)為大學(xué)生提供包括公司法、合同法、勞動(dòng)法、財(cái)政稅收法、商事法、知識(shí)產(chǎn)權(quán)法、物權(quán)法、反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法、消費(fèi)者權(quán)益保障法、產(chǎn)品質(zhì)量法、廣告法、價(jià)格法、破產(chǎn)權(quán)、仲裁與訴訟法等在內(nèi)的法律風(fēng)險(xiǎn)防范教育、服務(wù)、救濟(jì)體系。從另一角度說(shuō)，政策的特質(zhì)決定了其穩(wěn)定性、強(qiáng)制性、規(guī)范性不足，所以，應(yīng)當(dāng)整合現(xiàn)行零星、分散的各層級(jí)創(chuàng)業(yè)支持政策，并將實(shí)踐證明行之有效的政策上升為法律，讓各地政府支持大學(xué)生創(chuàng)業(yè)政策能夠制度化、常態(tài)化、系統(tǒng)化、統(tǒng)一化。目前，全國(guó)范圍內(nèi)的創(chuàng)業(yè)扶持體系缺乏龍頭法的引領(lǐng)，2002年出臺(tái)的《中小企業(yè)促進(jìn)法》并未對(duì)支持大學(xué)生創(chuàng)業(yè)作特別規(guī)定。從我國(guó)國(guó)情看，大學(xué)生創(chuàng)業(yè)問(wèn)題也無(wú)法通過(guò)《中小企業(yè)促進(jìn)法》來(lái)解決。所以，有必要出臺(tái)一部專(zhuān)門(mén)立法，即《創(chuàng)業(yè)促進(jìn)法》，該法旨在進(jìn)一步明確國(guó)家與各級(jí)政府創(chuàng)業(yè)扶持的必要性、合理性、合法性、可行性與適度性問(wèn)題，確立國(guó)家(政府)、高校、社會(huì)、創(chuàng)業(yè)者(包括大學(xué)生創(chuàng)業(yè)者)為創(chuàng)業(yè)支持體系的法定主體，明確各主體的權(quán)利、義務(wù)(職責(zé))，以此引導(dǎo)和規(guī)范大學(xué)生創(chuàng)業(yè)行為并提高成功率。考慮到制定法律程序的復(fù)雜性、長(zhǎng)期性以及本地區(qū)大學(xué)生創(chuàng)業(yè)的需求，諸如浙江省等大學(xué)生創(chuàng)業(yè)情況較好的地區(qū)，可在《創(chuàng)業(yè)促進(jìn)法》出臺(tái)之前率先在全國(guó)制定地方性法規(guī)，明確政府創(chuàng)業(yè)支持的范圍、力度、方式、程序、管理機(jī)構(gòu)、監(jiān)督部門(mén)等。
作者：王惠 工作單位：浙江工商大學(xué)法學(xué)院
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