關(guān)于水資源情況與水價(jià)調(diào)查報(bào)告
一、水資源總量和水污染情況
一是人均占有量低，缺水現(xiàn)象越來(lái)越嚴(yán)重。—平均，我國(guó)人均淡水資源為2160立方米，扣除不能利用的淡水資源，可供利用的人均淡水資源僅為900立方米，已成為世界嚴(yán)重缺水國(guó)家之一。現(xiàn)在全國(guó)每年缺水約400億立方米，其中全國(guó)城市年缺水量為60億立方米。655個(gè)城市中，已有400多個(gè)存在不同程度地缺水，其中又有110個(gè)城市嚴(yán)重缺水。農(nóng)業(yè)平均每年因旱成災(zāi)面積約2.3億畝左右。而隨著工業(yè)化、城市化的快速推進(jìn)，人口的不斷增加，城市的缺水問(wèn)題將越來(lái)越嚴(yán)重。目前，我國(guó)已有16個(gè)省(區(qū)、市)人均水資源量低于嚴(yán)重缺水線。其中寧夏、河北、山東、河南、山西、江蘇6省區(qū)人均水資源量低于500立方米，為極度缺水地區(qū)。
二是水資源地區(qū)之間分布不均衡，水資源與國(guó)土面積不匹配。長(zhǎng)江流域及其以南地區(qū)國(guó)土面積只占全國(guó)的36.5%，水資源量約占81%；淮河流域及其以北、西北地區(qū)的國(guó)土面積占全國(guó)的63.5%，而水資源量?jī)H占全國(guó)的19%。由于資源分布不均，北方地區(qū)河流取水量已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出水資源的承載能力。更為嚴(yán)重的是，我國(guó)地下水年均超采228億立方米。超采區(qū)面積達(dá)19萬(wàn)平方公里，已經(jīng)開(kāi)始引發(fā)河流斷流、湖泊萎縮、濕地退化、地面沉降和海水入侵等一系列生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。
三是水資源時(shí)間分布不均勻，旱澇災(zāi)害頻仍。我國(guó)降雨主要受太平洋暖濕氣流和西伯利亞寒潮的影響，不同年份、不同季節(jié)降雨量變化大，南方降雨比較豐沛，北方普遍干旱少雨，導(dǎo)致北方城市和沿海城市（結(jié)構(gòu)性缺水）嚴(yán)重缺水。我國(guó)大部分地區(qū)全年降雨主要集中在春末和夏季四個(gè)月（約占全年70%以上），連續(xù)豐水或連續(xù)枯水的情況在北方尤其嚴(yán)重。據(jù)水利部統(tǒng)計(jì)，1980—水文系列與1956—1979年水文系列相比，黃河、淮河、海河和遼河4大流域降雨量平均減少6%，地表水資源量減少17%。海河流域因沿線多為嚴(yán)重缺水地區(qū)，地表水資源量更是銳減41%，“北少南多”的水資源格局進(jìn)一步加劇。
四是水資源利用效率偏低，水資源嚴(yán)重浪費(fèi)現(xiàn)象并存。截止，我國(guó)農(nóng)業(yè)用水利用系數(shù)僅為0.47，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家0.7—0.8的水平。農(nóng)業(yè)用水有一多半在輸水、配水和田間灌溉過(guò)程中被白白浪費(fèi)了。一些年久失修的灌區(qū)，跑冒滴漏現(xiàn)象嚴(yán)重，有效利用系數(shù)只有0.2—0.4。工業(yè)節(jié)水潛力巨大。按可比價(jià)格計(jì)算，我國(guó)萬(wàn)元gdp用水量雖然從上世紀(jì)80年代初的2909立方米下降到的297立方米，但仍是世界平均水平的兩倍多。
五是水污染矛盾突出。水污染主要是由工業(yè)廢水、生活污水排放和其他面源污染造成的。而隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的加速推進(jìn)，我國(guó)水體污染矛盾日益凸顯。，我國(guó)污水排放量為556.7億噸。其中：工業(yè)廢水占44.2%，生活污水占55.8%。水污染主要是由cod過(guò)量排放造成的。其中，城鎮(zhèn)生活排放cod占總排放量的60%，工業(yè)及其他排放約占40%（造紙業(yè)又占工業(yè)cod排放量的35%）。
六是水環(huán)境形勢(shì)更加嚴(yán)峻。據(jù)環(huán)保部《中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)》顯示，截止底，全國(guó)七大水系水質(zhì)總體為中度污染。在監(jiān)測(cè)的200條主要河流409個(gè)斷面中，ⅰ—ⅲ類、ⅳ—ⅴ類和劣ⅴ類水質(zhì)的斷面比例分別為55.0%、24.2%和20.8%。湖泊（水庫(kù)）富營(yíng)養(yǎng)化問(wèn)題突出。28個(gè)國(guó)家控制的重點(diǎn)湖（庫(kù)）中，滿足ⅱ類水質(zhì)的僅4個(gè)，占14.3%；ⅴ類和劣ⅴ類的16個(gè)，占57.2%。地下水污染形勢(shì)正在逐漸加劇。華北平原部分地區(qū)深層水中已經(jīng)檢出污染物，淮河以北數(shù)千萬(wàn)人飲用硝酸鹽或者氟含量超標(biāo)的地下水，部分地下水污染正由點(diǎn)污染、條帶狀污染向面源污染擴(kuò)散，由淺層向深層滲透，而且污染程度和深度也在不斷增加，部分城市淺層地下水已不能直接飲用。
綜上所述，水資源短缺、水污染嚴(yán)重和水環(huán)境惡化已經(jīng)成為當(dāng)前制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的突出問(wèn)題。水是人類賴以生存和發(fā)展的最基本的物質(zhì)之一，破解水的難題，對(duì)于中華民族的生存和發(fā)展已經(jīng)刻不容緩。
二、中國(guó)水價(jià)現(xiàn)狀和已經(jīng)采取的措施
價(jià)格是反映市場(chǎng)供求關(guān)系最直接、最靈敏的信號(hào)，是調(diào)整平衡各方面利益關(guān)系最有效的手段。如果把水資源總量、人均淡水資源量、人口增加情況看作是不變量和已知條件，供給和需求之間通過(guò)價(jià)格的變化來(lái)調(diào)節(jié)，那么未來(lái)，我們可以用來(lái)解決水問(wèn)題的最有效的手段無(wú)疑是價(jià)格的設(shè)定。由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期和改革開(kāi)放工業(yè)發(fā)展初期，我們長(zhǎng)期忽視價(jià)格杠桿的調(diào)節(jié)作用，水價(jià)既不反映市場(chǎng)供求關(guān)系，更不反映資源稀缺程度和環(huán)境污染成本，加劇了我國(guó)水資源的短缺和水環(huán)境的惡化。特別是工業(yè)加速發(fā)展階段，由于認(rèn)識(shí)不到位，使我國(guó)再次重蹈了西方發(fā)達(dá)國(guó)家“先污染、后治理”的覆轍，而且代價(jià)更為慘重。黨的報(bào)告已經(jīng)明確，要“完善反映市場(chǎng)供求關(guān)系、資源稀缺程度、環(huán)境損害成本的生產(chǎn)要素和資源價(jià)格形成機(jī)制”，這就為水價(jià)改革指明了方向。而只有當(dāng)水價(jià)真正反映了資源稀缺程度和環(huán)境損害成本時(shí)，一個(gè)節(jié)水型社會(huì)和可持續(xù)利用的水資源體系，水環(huán)境的優(yōu)化才能真正建立。
目前，我國(guó)城市水價(jià)構(gòu)成基本完善。城市供水價(jià)格即終端用戶水價(jià)，由自來(lái)水價(jià)格（管網(wǎng)建設(shè)和維護(hù)成本）、污水處理費(fèi)、水資源費(fèi)（受益地區(qū)還加收了南水北調(diào)基金）和城市公用事業(yè)附加構(gòu)成。這其中已經(jīng)包含了對(duì)資源耗費(fèi)的補(bǔ)償和對(duì)環(huán)境污染損害的補(bǔ)償。而農(nóng)業(yè)用水由于地域差異性較大，目前仍未建立一個(gè)完善有效的水價(jià)體系。即便是城市供水，我國(guó)也僅僅從1999年才開(kāi)始全面征收污水處理費(fèi)。截至底，36個(gè)大中城市供水價(jià)格平均每噸2.9元。其中，自來(lái)水價(jià)格1.5元、污水處理費(fèi)0.9元，水資源費(fèi)和南水北調(diào)基金約為0.5元（具體價(jià)格構(gòu)成見(jiàn)附表）。
如果不考慮資源的稀缺程度和環(huán)境治理成本的需要，衡量一個(gè)國(guó)家水價(jià)的高低，一般使用兩個(gè)指標(biāo)：（1）水費(fèi)支出占家庭平均支出的比重。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，水費(fèi)支出應(yīng)占家庭支出的2%。（2）與相關(guān)國(guó)家水價(jià)的比較。如果用此來(lái)衡量我國(guó)現(xiàn)行水價(jià)，無(wú)疑是嚴(yán)重偏低的。我國(guó)城鎮(zhèn)家庭人均實(shí)際支出為14748元，人均水費(fèi)支出為92元，水費(fèi)支出占家庭全部支出的比例為0.6%。從國(guó)家比較看，截至，每立方米水，德國(guó)3.01美元，美國(guó)0.74美元，巴西0.65美元，日本、中國(guó)香港約為3美元，中國(guó)0.31美元。水價(jià)偏低，一方面不利于節(jié)約用水，治理水污染，優(yōu)化水環(huán)境；另一方面不利于水資源的持續(xù)開(kāi)發(fā)利用。由于水價(jià)偏低，-，全國(guó)31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市供水虧損的省份比例分別為68.0%、61.0%、64.5%和54.8%；全國(guó)虧損總額各年度分別為16.1億元、13.9億元、12.4億元和14.8億元。
如果再考慮我國(guó)水資源的匱乏程度和治理水污染、優(yōu)化水環(huán)境的需要，則水價(jià)偏低的問(wèn)題則更加突出。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)：水價(jià)（自來(lái)水價(jià)格）＝水資源費(fèi)+供水成本（城市管網(wǎng)、引水渠道的建設(shè)、維護(hù)成本）+污水處理費(fèi)+稅金+利潤(rùn)。其中：污水處理費(fèi)≥水資源費(fèi)+供水成本。一個(gè)不爭(zhēng)的基本事實(shí)是處理一噸污水的成本要遠(yuǎn)高于供一噸自來(lái)水的成本。水資源費(fèi)>供水成本。從我國(guó)水資源稀缺的角度考慮，水資源費(fèi)需要大幅度提高，才能反映資源的稀缺性。水作為居民生活須臾不可或缺的必需品，供水既是有公共產(chǎn)品的特點(diǎn)，又具有壟斷性。從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府與市場(chǎng)的職責(zé)分工看，各國(guó)政府均將引水渠、城市供排水系統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施作為公共品投入，所以我國(guó)在自來(lái)水實(shí)際價(jià)格制定時(shí)所包含的供水成本和污水處理費(fèi)僅指維護(hù)城市供水系統(tǒng)和污水處理系統(tǒng)正常的運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用。
為了緩解水資源匱乏、水污染嚴(yán)重對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的制約，進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)政府加大了對(duì)水源建設(shè)和污水處理的投入。在此，僅舉兩例：
（一）南水北調(diào)。南水北調(diào)工程是調(diào)整“南多北少”，解決京津豫魯冀嚴(yán)重缺水的重大舉措，按靜態(tài)投資計(jì)算，南水北調(diào)僅東、中線一期工程可研總投資就高達(dá)2456億元。其中：中央預(yù)算內(nèi)投資414億元，南水北調(diào)工程基金290億元（從受益地區(qū)水價(jià)中附加）、銀行貸款558億元，國(guó)家重大水利工程建設(shè)基金（從全國(guó)電價(jià)中附加）1241億元，以及地方和企業(yè)自籌43億元。如果再考慮西線解決陜西、山西、內(nèi)蒙古嚴(yán)重缺水及中后期配套建設(shè)資金，整個(gè)南水北調(diào)工程的資金投入將是一個(gè)天文數(shù)字。因而南水北調(diào)工程也是人類歷史上最大的水利工程，其工程量和投入資金量要超過(guò)此前舉世聞名的三峽大壩幾倍。三峽大壩因有發(fā)電收益而可以償還本息，甚至盈利，而南水北調(diào)工程更多的是水利基礎(chǔ)設(shè)施的公益投入，不可能盈利，僅負(fù)擔(dān)正常的維護(hù)費(fèi)用，也將大幅度地推高中國(guó)的水價(jià)。如果不考慮政府無(wú)償投入，完全按市場(chǎng)機(jī)制定價(jià)，有專家測(cè)算，南水北調(diào)到北京市的供水價(jià)格要達(dá)到每立方米18元才能還本付息。
（二）污水處理。自1999年在水價(jià)內(nèi)開(kāi)征污水處理費(fèi)以來(lái)，為治理水污染，優(yōu)化水環(huán)境，近來(lái)，政府集中投入建設(shè)污水處理設(shè)施，取得了階段性成果。截止3月底，全國(guó)設(shè)市城市（665個(gè)）、縣及部分重點(diǎn)建制鎮(zhèn)共建成污水處理廠1590座，日處理污水能力達(dá)9204萬(wàn)立方米（占總供水量53.2%）。目前，全國(guó)在建城鎮(zhèn)污水處理項(xiàng)目1885個(gè)，設(shè)計(jì)日處理能力約5517萬(wàn)立方米。隨著大量污水設(shè)施的建成與投產(chǎn)，污水處理成本將急劇上升，水價(jià)中所包含的污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)有一個(gè)逐步上調(diào)的過(guò)程。
除中央統(tǒng)一出臺(tái)的重大政策之外，各地政府近年來(lái)在水利工程供水、城市管網(wǎng)改造、污水處理等方面也增加了投入。僅上海市進(jìn)入本世紀(jì)以來(lái)，投入水方面的資金就超過(guò)了100億元。
從上述分析可以看出，政府進(jìn)入本世紀(jì)以來(lái)，對(duì)解決水資源短缺、治理水污染、優(yōu)化水環(huán)境已盡了最大的努力。
三、當(dāng)前水價(jià)改革存在的問(wèn)題和政策建議
水價(jià)改革對(duì)于合理配置水資源、提高用水效率、節(jié)約用水、促進(jìn)治理水污染和優(yōu)化水環(huán)境無(wú)疑是有重要的促進(jìn)作用。但僅靠?jī)r(jià)格改革是不可能完全解決中國(guó)的缺水問(wèn)題和水污染治理問(wèn)題的。水作為居民生活必需品，供水與污染處理行業(yè)作為帶有壟斷性和外部性雙重屬性的行業(yè)，需要在推進(jìn)價(jià)格改革過(guò)程中，進(jìn)一步完善體制機(jī)制，把價(jià)格作為一個(gè)外生變量來(lái)予以統(tǒng)籌考慮。這其中的難點(diǎn)一是如何準(zhǔn)確界定市場(chǎng)和政府的責(zé)任，即在水價(jià)中有哪些需要居民承擔(dān)，哪些需由政府無(wú)償投入？二是建立一種什么樣的水的管理體制機(jī)制符合中國(guó)的國(guó)情，可以促進(jìn)水環(huán)境的優(yōu)化和水資源的可持續(xù)開(kāi)發(fā)利用。
綜上所述，為了節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境，我國(guó)水價(jià)客觀上有一個(gè)逐步上調(diào)的過(guò)程。但當(dāng)前水價(jià)的改革面臨以下幾個(gè)方面的矛盾。一是越是缺水的地方，經(jīng)濟(jì)越不發(fā)達(dá)，群眾和企業(yè)的承受能力越弱，水價(jià)越低，調(diào)整水價(jià)會(huì)增加當(dāng)?shù)仄髽I(yè)和群眾的負(fù)擔(dān)，不調(diào)整水價(jià)，長(zhǎng)期看，供水企業(yè)沒(méi)有積極性，供水能力萎縮，最終將制約當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。二是經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的地區(qū)，水污染越嚴(yán)重，而由于認(rèn)識(shí)不到位，結(jié)構(gòu)性缺水矛盾將越來(lái)越突出。三是目前提高水價(jià)與保障居民生活基本用水需求，特別是保護(hù)低收入群體利益缺乏剛性和制度保證。四是農(nóng)業(yè)用水價(jià)格低、農(nóng)業(yè)用水效率低與農(nóng)民承受水價(jià)上調(diào)能力弱的矛盾突出。
從污水處理的角度看，也存在諸多難題：一是全國(guó)仍有1/4的設(shè)市城市和近80%的縣城尚未建成污水處理設(shè)施。二是已經(jīng)投入運(yùn)營(yíng)的污水處理廠由于污水處理費(fèi)征收不到位，不足以維護(hù)其正常運(yùn)轉(zhuǎn)，或因收集污水的管網(wǎng)不配套，不能正常發(fā)揮其作用。如新近投入運(yùn)營(yíng)的80座污水處理廠負(fù)荷不足設(shè)計(jì)能力的30%。其中主要原因是收集污水的管網(wǎng)不配套。三是污水處理廠即便正常運(yùn)轉(zhuǎn)，也很難做到達(dá)標(biāo)排放。有12.5%的城鎮(zhèn)污水處理廠進(jìn)水化學(xué)需氧量平均濃度低于150mg/l，不能充分削減污染物。有些污水處理廠則由于直接接入了工業(yè)廢水管網(wǎng)，使污水處理很難做到達(dá)標(biāo)排放。
針對(duì)我國(guó)水資源短缺和水污染嚴(yán)重的實(shí)際情況，提出以下水管理體制和水價(jià)改革的政策建議：
其一，準(zhǔn)確劃分政府和市場(chǎng)的責(zé)任。供水、排水、污水處理所有基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)由政府無(wú)償投入，包括新水源的開(kāi)發(fā)、引水渠的建設(shè)、水資源的生態(tài)保護(hù)、補(bǔ)償?shù)取Ｆ渌栀Y金應(yīng)來(lái)源于水資源費(fèi)和供排水、污水處理企業(yè)所繳納的稅金和城市公用事業(yè)附加。中央政府負(fù)責(zé)全國(guó)水資源調(diào)配規(guī)劃，跨省水利工程建設(shè)；地方政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)水源的保護(hù)開(kāi)發(fā)和污水處理達(dá)標(biāo)排放等。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，應(yīng)將水資源費(fèi)改成水資源稅，納入年度預(yù)算，專款專用。居民和社會(huì)相應(yīng)承擔(dān)供水管網(wǎng)和污水處理日常運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用。
其二，改革現(xiàn)行水管理體制和運(yùn)行機(jī)制。供水、污水處理通過(guò)招標(biāo)選擇經(jīng)營(yíng)企業(yè)，政府制定相應(yīng)的監(jiān)管規(guī)則和服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系，選擇符合要求的中、外企業(yè)經(jīng)營(yíng)供水和污水處理。經(jīng)營(yíng)供水和污水處理的企業(yè)的投資回報(bào)率采取按高于社會(huì)資金平均投資回報(bào)率2-3個(gè)百分點(diǎn)核定。水價(jià)按此原則制定，水價(jià)不足以彌補(bǔ)投資約定由政府退稅或財(cái)政補(bǔ)貼。這樣，一方面可抑制價(jià)格不合理上漲，另一方面可減輕社會(huì)負(fù)擔(dān)。
其三，加快實(shí)施分類水價(jià)、超定額用水累進(jìn)加價(jià)和階梯式水價(jià)政策。按“公平負(fù)擔(dān)，促進(jìn)節(jié)約”原則合理制定分類水價(jià)。可分為農(nóng)業(yè)用水、城市居民用水、非居民用水和特種行業(yè)用水四大類水價(jià)。核定城市居民人均基本生活用水基數(shù)，基數(shù)內(nèi)低價(jià)，基數(shù)內(nèi)低收入群體消費(fèi)免費(fèi)，實(shí)行累進(jìn)制階梯水價(jià)。非居民用水可合并工商業(yè)用水和城市園林綠化用水，實(shí)行較高價(jià)格，同時(shí)制定合理的中水價(jià)格（與自來(lái)水比價(jià)要合理），鼓勵(lì)工業(yè)和城市用水使用中水；非居民用水實(shí)行核定用水定額，實(shí)行超定額用水累進(jìn)加價(jià)制度。城市特種行業(yè)用水，如洗浴、洗車等，要實(shí)行限制性高價(jià)，如北京市制定的洗浴業(yè)用水每噸66元等。
其四，足額在水價(jià)內(nèi)征收污水處理費(fèi)。以污水處理費(fèi)占供水終端價(jià)格50%為目標(biāo)，逐步調(diào)高污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。逐步實(shí)行所有污水均經(jīng)處理達(dá)標(biāo)排放。在將來(lái)，污水處理制度要推廣到農(nóng)村地區(qū)。農(nóng)村凡是實(shí)行集中供水的村莊，均應(yīng)相應(yīng)建設(shè)污水處理設(shè)施。特別是規(guī)模化養(yǎng)殖企業(yè)要考慮優(yōu)先建設(shè)污水處理設(shè)施。
其五，推行下游地區(qū)向上游地區(qū)補(bǔ)貼污水處理資金的階梯式污水收費(fèi)政策。由于水污染具有外部性，上游地區(qū)往往沒(méi)有治污的內(nèi)生動(dòng)力，必須用制度予以約束。如長(zhǎng)江流經(jīng)重慶、湖北、湖南、江西、安徽、江蘇、上海五省二市，僅靠重慶市自身治污是不夠的，下游湖北應(yīng)向重慶補(bǔ)貼一定治污資金，依次類推。重慶在收到湖北治污資金后，如不能達(dá)標(biāo)排放，則應(yīng)向湖北補(bǔ)償罰金，這一制度可由中央政府出臺(tái)統(tǒng)一政策，由地方政府通過(guò)談判達(dá)成可操作性方案。重慶排污是否達(dá)標(biāo)，由湖北省與重慶市環(huán)保部門(mén)共同監(jiān)管。這種做法，在流域均可推廣應(yīng)用，而首先國(guó)家必須出臺(tái)相應(yīng)的法律法規(guī)。
其六，改革農(nóng)業(yè)用水體制和價(jià)格。在南方豐水區(qū)，自流灌溉、農(nóng)民自行圍堰筑塘灌溉，可以免收水資源費(fèi)。除此之外，所有經(jīng)水利工程、引水渠、抽采地下水進(jìn)行農(nóng)作灌溉的，均要足額繳納水資源費(fèi)和水費(fèi)。所收資金建立專戶，除用于興修農(nóng)業(yè)水利設(shè)施外，全額按田畝補(bǔ)貼農(nóng)民。能實(shí)行農(nóng)業(yè)計(jì)量用水地區(qū)，一律實(shí)行計(jì)量用水。向農(nóng)民所收取的水費(fèi)首先通過(guò)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格上漲，由全社會(huì)負(fù)擔(dān)。所收水費(fèi)全額返還補(bǔ)貼給按田畝面積繳納水費(fèi)的農(nóng)民，有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)用水的節(jié)約和水資源的保護(hù)，同時(shí)要通過(guò)收取農(nóng)業(yè)水費(fèi)向社會(huì)傳達(dá)水資源有償使用的信息。
記得有一句廣告詞說(shuō)：如果我們不節(jié)約用水，那人類看到的最后一滴水將是自己的眼淚。此話雖然夸張，但已說(shuō)清了節(jié)水的極端重要性。
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