關于建筑市場拖欠工程款問題的調研報告
建筑市場拖欠工程款問題由來已久，近年有愈演愈烈之勢，此問題的蔓延不僅嚴重影響了工程建設的順利實施，破壞了社會經濟秩序，惡化了社會信用環境，還導致了企業拖欠農民工資的加劇，影響了社會的穩定。這個問題引起了黨中央、國務院的高度重視。2003年11月，國務院在全國范圍開展了大規模的清理整頓建筑領域拖欠工程款和農民工工資的專項活動。xxx地區根據上級安排與部署，也在全地區范圍內開展了工作，并取得了階段性成果，地區的建筑市場趨于規范。在開展工作的同時，地區建設部門對全地區八縣一市的工程款拖欠問題進行了調研，獲取了翔實的數據和具體的情況。
一、地區建筑領域拖欠工程款的基本情況
建筑領域的工程拖欠款，是指發包單位（業主）在報告期未按合同約定向建筑企業支付工程款，包括按照合同約定應支付的工程進度款和工程竣工后應支付的工程款項。
經過調查，截止2004年6月30日，全地區共拖欠工程款達1.567億元，拖欠2003年以前的農民工工資244.9萬元。其中，xxx市2760.85萬元、XX縣4282.03萬元、XX縣2229.9萬元、XX縣880.06萬元、XX縣63萬元、XX縣1073.5萬元、XX縣763.08萬元、XX縣371.21萬元、XX縣351.81萬元、地直單位2899.2萬元。通過調查，我們發現近幾年來拖欠工程款呈如下一些特點：
1、拖欠工程款的數額逐年增加，許多建設項目工程款久拖不結。最為突出的是房地產開發項目。許多公司由于工程款久拖不還，部分已成為呆死帳。嚴重影響了企業的發展。
2、政府投資工程拖欠工程款的問題相當突出。主要表現為許多政府部門在未落實資金情況下，先行建設或擅自變更設計，擴大建設規模而導致資金不到位形成拖欠款。
3、債務鏈拉長，形成了大量“三角債”。目前，一方面是建筑總承包企業被大量的拖欠工程款，另一方面建筑總承包企業又拖欠分包企業的工程款，材料設備供應廠商的購貨款，農民工工資和國家稅款、銀行貸款。大量“三角債”的產生，引發了多頭的債務糾紛，造成了社會信用關系的極大扭曲，還掩蓋了因建設資金不足，而盲目建設的問題，破壞了正常的社會經濟秩序。
4、引發了大量拖欠農民工資，造成群聚上訪等事件的發生。近年來，因拖欠工程款進而拖欠農民工資的問題而引發的群體性上訪事件逐年增加。其原因既有少數企業和包工頭惡意拖欠或克扣，更多的則是由于嚴重拖欠工程款而導致許多企業無力支付。
5、嚴重影響了建筑業的改革與發展，同時為工程質量埋下隱患。許多企業反映，由于工程款被大量拖欠。只能依靠增加貸 款組織生產，企業背負了沉重的貸款利息，使企業資金周轉困難，嚴重影響了企業生產設備的更新與技術進步，并造成企業骨干技術人才大量流失。同時有的建筑企業為轉嫁風險，將工程層層分包給技術管理水平較低的企業甚至是包工頭，結果在工程施工中偷工減料，使工程質量水平大大降低，甚至留下了安全隱患。
二、關于拖欠工程款的原因分析
（一）建筑市場供求失衡是工程拖欠問題的產生直接原因
目前，地區具有各類等級資質建筑企業共55家。另外建筑市場開放，全國各地建筑企業都能進入地區的建筑市場，建筑行業的競爭十分激烈。許多建設單位，為了自身的利益，利用建筑市場僧多粥少的競爭激烈機會，要求建筑企業墊資建設。即業主在不給預付款的情況下，要求施工企業帶資施工達到一定進度，或者要求施工企業在工程開工前預繳一定數額的工程抵押金后，再支付工程款。現在，墊資已成為項目主管降低資本成本、轉嫁經營風險、榨取施工企業利潤的重要途徑和手段。許多業主即使項目資金充裕，也要求施工企業墊資施工。因此，墊資實際上已成為眾多施工企業承攬項目的先決條件和難以回避的經營“陷阱”。
（二）社會信用體系不健全是工程拖欠成風的根本原因
由于我國市場經濟發育不充分，信用經濟發育較晚，市場信用交易不發達，無論是企業還是消費者個人，都普遍缺乏現代市場經濟條件下的信用意識和信用道德觀念，加上國家信用管理體系不完善，相關的法律法規和失信懲罰機制不健全，導致社會上信用缺失行為盛行，反映在建設領域，更加劇了拖欠工程款問題的惡化。
1、相當多的企業信用意識淡漠，“拖欠有理有利”之風盛行。由于市場經濟的法規制度不健全，企業間經營行為得不到有效監督和約束，市場交易秩序混亂，以至于有的企業把拖欠貸款作為一種經營手段、生財之道，也有的企業把拖欠作為變相籌措資金的渠道，不講信用、不守合同。
2、法制不健全，制度不合理。當前，社會上存在的大量信用缺失現象，往往是因為守信者沒有得到應有的收益，也沒有得到相應的鼓勵；失信者卻得到了不應得到的收益甚至暴利，而沒有受到應有的譴責和處罰。另據施工企業反映，有的地方政府為了 地方利益還暗地里鼓勵這種行為。這樣，當失信有利可圖時，企業或個人就會不自覺地傾
向失信。有些地方"失信暴發戶"甚至被稱為“能人”。
3、多數企業尤其是建設企業缺乏信用風險防范意識。許多企業往往進了一個誤區，即以承攬到工程為首任，因無法考察客戶的信用程度，也不能對其進行信用監控，上當受騙時有發生。
4、缺乏具有影響力的信用監控機構。在我國經濟生活中，經濟主體的信用意識淡薄與我國信用信息透明度低有著密切的聯系。
三、關于解決拖欠工程款的對策和措施建議
拖欠工程款已成為當前工程建設領域中的一大頑疾，嚴重破壞了經濟秩序，影響了社會穩定，必須引起各級政府及有關部門的高度重視。我們應當結合整頓和規范市場經濟秩序工作，采取法律的、經濟的和必要的行政手段，治標與治本相結合，對其實施綜合整治。
(一)采取有效措施，重點解決房地產開發企業和政府投資工程拖欠工程款的問題
針對當前拖欠工程款最為突出的房地產開發企業和政府投資工程，應采取如下整治措施：
1、對于房地產企業開發建設的項目，應當規定必須實行業主工程款支付擔保，凡不能按照合同約定支付工程款的由擔保人代其支付，但擔保人可依法要求房地產企業提供反擔保；建筑業企業也應對等提供履約但保。對于未提供這兩種擔保的房地產開發項目，建設行政主管部門不予頒發施工許可證。凡已完成開發建設項目拖欠工程款的，對其新開發建設的項目不予批準，不得頒發施工許可證，銀行不予貸款。對于違反合同約定拖欠工程款的房地產開發企業，要在資質年檢中予以降級，并通過媒體向社會公布其降級原因，情節嚴重的要注銷資質證書。
對于政府投資工程建設項目，必須強調量力而行搞建設。要求各縣（市），各單位要根據財力狀況，合理確定負債建設規模，建立有效的償債機制，嚴禁以拖欠工程款的方式轉嫁資金不足的風險。同時應對政府投資工程拖欠工程款情況進行一次全面清理，對于已形成的政府工程拖欠款，當地政府或部門要結合自身的財力情況，通過年度預算安排，將每年度財政收支結余、融資項目投資額及其收益、各種政策性收費等劃出一定比例專項用于清償債務，限期三年內解決政府投資拖欠工程款的問題；凡逾期未能解決的，除極特殊的項目外，一律不批準其新建政府投資工程項目。
同時，要深化政府投資工程管理方式的改革，健全對政府投資工程的有效監督機制。應當做出規定，今后的政府投資工程除按照現行的審批程序和權限報批外，還須報經相應的人民代表大會最后批準并接受監督。對于政府投資工程的建設 組織實施，應按照“投資、建設、監管、使用”適當分開，政事（企）分開和實施相對集中的專業化管理原則，建立有效的權力制約機制，嚴格規范政府投資工程的建設運行。
要在政府投資工程全面推行政府采購資金，財政直接撥付的辦法，由財政部門按照合同約定，直接向中標的建筑企業撥付工程款。同時要研究制訂政府投資工程專用的招標文本和合同文本，并嚴格遵照執行。
（二）及時排解合同糾紛，充分發揮工程監理單位和合同仲裁機構的作用。
一些工程項目的拖欠工程款往往與質量、工期等糾紛交織在一起。為此，工程監理單位要依法履行好自已的職責，依照法律、行政法規及有關的技術標準、設計文件和工程承包合同，對承包商的施工質量、建設工期和建設資金使用等實施監督。同時，要進一步健全仲裁機制，有關仲裁機構應當充實專業人員，并重視發揮工程監理、質量檢測、質量監督、造價咨詢等機構在仲裁過程中的作用，根據當事人的申請，對拖欠工程款等糾紛作出科學裁決。
（三）應當改進和完善計劃、建設、銀行等部門的監督，實行聯動執法。
對于建設資本金不落實的項目，計劃部門不予批準立項，建設行政主管部門不予頒發施工許可證；對于已完工程未按合同約定結清工程款的，其新建項目計劃部門不批準立項，建設行政主管部門不頒發規劃許可、施工許可，銀行不予貸款；對于不按合同約定結算工程款的竣工工程，應屬未完成合同約定的各項內容，建設部門依法不得確認其驗收合格，建設行政主管部門或者其他有關部門在辦理竣工驗收備案時，應當依法責令停止使用，重新組織竣工驗收。對于房地產項目還不得辦理權屬登記手續；對于貸款建設的工程項目，銀行要加強對資金使用的監督，凡不按照合同約定支付工程款的，銀行應將其列為信用不良的單位，在其新申請貸款時予以限制。
（四）進一步增強企業的工程風險防范意識和自我保護能力。
建筑業企業要按照建立現代企業制度的要求，加快企業改革步伐，轉化企業經營機制，在市場競爭中不斷提升其競爭力和工程風險防范意識。建筑業企業在承攬工程時要進行充分的工程項目風險評估，對于資金未落實或可能不落實的項目不要盲目承包。要增強合同管理能力，在簽訂合同時要參照建設部、國家工商行政管理局1999年12月聯合印發的《建設工程施工合同示范文本》，在合同中載明撥付工程進度款和竣工結算的程序、期限、方式以及發生糾紛的處理和違約責任等。要敢于運用《合同法》維護自已
的合法權益，并要加強工程質量、工期等管理，防止因質量、工期等糾紛而造拖欠工程款。
（五）建立和完善社會信用約束機制，重視發揮行業協會的行業自律和維護企業合權益的職能。
除房地產開發項目要強制推行業主工程款支付擔保和承包商履約擔保和承包商分包工程付款擔保的外，還應當規定，凡業主要求承包商提供履約擔保的，業主也應對等向承包商提供工程款支付擔保。
建筑業的行業協會應當在行業不正當競爭甚至惡性競爭中充分發揮行業自律作用，引導企業自覺抵制業主的不合理要求，幫助和組織企業清償債務。對于嚴重惡意拖欠工程款的業主以及搞不正當競爭，簽訂"陰陽合同"的建筑企業，都要建立起相應的信用檔案，并向社會公開曝光其不良行為。
（六）在解決拖欠工程款的同時，要重視抓好解決拖欠農民工工資的問題。
拖欠工程款與拖欠農民工工資是息息相關的兩個問題。在解決拖欠工程款的同時，要嚴厲打擊惡意拖欠、克扣農民工工資的違法行為。凡因業主拖欠建筑企業工程款，致使建筑企業不能按時發放農民工工資的，要嚴肅追究業主責任；凡建筑企業拖欠農民工工資的，要嚴肅追究建筑企業的責任。
要進一步推行承包商分包工程付款擔保。凡建筑企業分包工程不按合同約定向分包企業付款的，由擔保人負責支付，但擔保人可依法要求建筑企業提供反擔保，同時實行總承包企業對分包企業工資支付連帶責任制。
凡分包企業拖欠農民工工資的，由總承包企業負責對分包企業所屬農民工直接支付工資，所需款項在分包工程款中扣除。要大力發展成建制的勞務企業，嚴格建筑市場準入管理，規范勞務企業運行，禁止非勞務企業的包工頭承接工程或分包工程。要嚴格執行勞動合同制，對不與農民工簽訂勞動合同的用人單位要依法進行處理。
（七）進一步完善法制建設，加大對違約失信行為的懲處力度。
為規范地區建筑市場運行，解決拖欠工程款等突出問題，地區已經出臺了《xxx地區關于加強建設工程投資規模管理的暫行規定》、《xxx地區關于防止拖欠工程款及拖 欠民工工資若干問題的暫行規定》等兩個規范性文件。各相關部門在加大兩個文件落實的同時，進一步加強《建筑法》、《招標投標法》、《合同法》的貫徹落實，強化對工程建設各方主體的建筑市場行為的規范管理，包括對工程發包、市場準入與清出、工程款支付及其他合同管理等，并對違法行為做出嚴厲的處罰。真正使失信者受到法律的嚴懲，促進地區建筑市場在法制化的軌道內規范運行。
工程款拖欠是一個錯綜復雜的問題，它需要社會各方面，各職能部門的通力配合，共同作用，才能從根源上杜絕類似問題的發生與惡化。本文僅從建設部門的角度對此問題進行了分析，更深層次的調研還有待于開展。
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