城市規(guī)劃的引領(lǐng)作用
導(dǎo)語：城市規(guī)劃"是研究城市的未來發(fā)展、城市的合理布局和綜合安排城市各項(xiàng)工程建設(shè)的綜合部署，是一定時(shí)期內(nèi)城市發(fā)展的藍(lán)圖，是城市管理的重要組成部分，是城市建設(shè)和管理的依據(jù)，也是城市規(guī)劃、城市建設(shè)、城市運(yùn)行三個(gè)階段管理的前提。
城市規(guī)劃是指導(dǎo)城市發(fā)展建設(shè)的藍(lán)圖，是全局性、綜合性、戰(zhàn)略性、前瞻性規(guī)劃。“考察一個(gè)城市首先看規(guī)劃，規(guī)劃科學(xué)是最大的效益，規(guī)劃失誤是最大的浪費(fèi)，規(guī)劃折騰是最大的忌諱”。在新時(shí)期、新常態(tài)背景下，只有以時(shí)代眼光和改革思路，創(chuàng)新規(guī)劃理念，改進(jìn)規(guī)劃方法，提高規(guī)劃的科學(xué)性、實(shí)效性，切實(shí)維護(hù)規(guī)劃的權(quán)威性、嚴(yán)肅性，才能充分發(fā)揮城市規(guī)劃的戰(zhàn)略引領(lǐng)作用，保障城市健康協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，才能營(yíng)造良好的城市人居環(huán)境，實(shí)現(xiàn)“城市，讓生活更美好”的目標(biāo)。
一、符合時(shí)代要求，解決現(xiàn)實(shí)問題
現(xiàn)代城市規(guī)劃源于英國(guó)工業(yè)革命時(shí)期的城市公共衛(wèi)生問題，是國(guó)家治理中重要的公共政策之一。城市規(guī)劃的主要任務(wù)是：科學(xué)評(píng)判城市發(fā)展的內(nèi)外部條件，針對(duì)城市發(fā)展建設(shè)中的主要問題，合理把握城市發(fā)展趨勢(shì)，綜合安排空間資源配置，并對(duì)一定時(shí)期內(nèi)城市土地利用、空間布局和各項(xiàng)建設(shè)進(jìn)行統(tǒng)籌安排。可見，科學(xué)制定城市規(guī)劃的過程，就是認(rèn)識(shí)城市發(fā)展規(guī)律并形成共識(shí)的過程，就是遵循、順應(yīng)規(guī)律，提出可行的解決方案并落實(shí)到行動(dòng)的過程。
城市規(guī)劃涉及面廣、實(shí)踐性強(qiáng)，其理論、內(nèi)容和方法不是一成不變的。不同國(guó)家的城市規(guī)劃和規(guī)劃管理沒有統(tǒng)一的模式，同一國(guó)家在不同的發(fā)展階段，針對(duì)城市發(fā)展過程中的問題，規(guī)劃的側(cè)重點(diǎn)也會(huì)動(dòng)態(tài)地調(diào)整。要根據(jù)城市發(fā)展建設(shè)中的新情況、新問題，制定不同的規(guī)劃對(duì)策，緊扣時(shí)代脈搏，更好地發(fā)揮城市規(guī)劃的戰(zhàn)略引領(lǐng)作用。
當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，城市化和城市發(fā)展也進(jìn)入轉(zhuǎn)型發(fā)展新時(shí)期。城市發(fā)展模式要從外延式擴(kuò)張向內(nèi)涵式提升轉(zhuǎn)變;發(fā)展主體要從以政府為主導(dǎo)向發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用轉(zhuǎn)變;發(fā)展動(dòng)力要從單純地依靠工業(yè)化向更加多元、開放、特色轉(zhuǎn)變。在此背景下，要改革完善城市規(guī)劃，創(chuàng)新規(guī)劃觀念，改進(jìn)規(guī)劃方法，主動(dòng)適應(yīng)新時(shí)期、新常態(tài)的要求，推進(jìn)城市規(guī)劃從主要以目標(biāo)導(dǎo)向?yàn)橹鞯目臻g擴(kuò)張型規(guī)劃，向管控和底線約束為基礎(chǔ)的綜合型規(guī)劃轉(zhuǎn)變，從由政府管理城市的技術(shù)工具，向協(xié)調(diào)各方利益、推進(jìn)公眾參與的公共政策轉(zhuǎn)變。
二、創(chuàng)新規(guī)劃理念，改進(jìn)規(guī)劃方法
(一)把以人為本、尊重自然、傳承歷史、綠色低碳等理念融入城市規(guī)劃全過程
城市的主體是人，城市規(guī)劃的核心也應(yīng)該是人。城市規(guī)劃不僅要關(guān)注人口的規(guī)模、數(shù)量，更應(yīng)該關(guān)注人口的結(jié)構(gòu)、分布，滿足不同人群的差異化需求。在舊城改建過程中，要采用有機(jī)更新的方式，避免“大拆大建”;針對(duì)老舊城區(qū)功能缺失、設(shè)施不足、質(zhì)量不高等具體問題，開展功能修補(bǔ)和生態(tài)修復(fù)，提高居住社區(qū)人居環(huán)境和各項(xiàng)設(shè)施的服務(wù)質(zhì)量，著力改善民生。要從城市的整體發(fā)展戰(zhàn)略出發(fā)，妥善處理城市外圍新區(qū)與中心城區(qū)的關(guān)系，合理確定新區(qū)規(guī)模和功能定位，營(yíng)造良好的宜居環(huán)境。要全面開展城市設(shè)計(jì)工作，把城市放在大自然中，讓城市居民望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁，使建筑與環(huán)境之間、建筑與建筑之間更加協(xié)調(diào)，避免過度人工化和布景化。要傳承城市歷史文脈，切實(shí)做好歷史文化遺產(chǎn)和歷史建筑的保護(hù)，體現(xiàn)城市的地域特征、民族特色和時(shí)代風(fēng)貌，保留城市特有的“基因”，杜絕“挖山、填湖、砍樹”等破壞自然的行為。要以節(jié)能減排、綠色發(fā)展為目標(biāo)，把低碳、生態(tài)發(fā)展理念落實(shí)到城市規(guī)劃要求中，建設(shè)海綿城市、生態(tài)城市、智慧城市，大力發(fā)展綠色交通、綠色建筑，推廣低能耗、微循環(huán)的建設(shè)技術(shù)，實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展。
(二)將資源環(huán)境綜合承載能力作為城市規(guī)劃的前提和基礎(chǔ)
城市規(guī)劃應(yīng)以資源環(huán)境為本底，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)效益的統(tǒng)一。編制城市規(guī)劃，要開展現(xiàn)狀資源環(huán)境條件評(píng)估，明確城市的發(fā)展基礎(chǔ)、發(fā)展條件和發(fā)展階段，評(píng)判城市資源環(huán)境綜合承載能力。要堅(jiān)持以資源環(huán)境綜合承載能力為前提，合理預(yù)測(cè)城市規(guī)模，將水資源、土地資源保護(hù)等作為約束城市發(fā)展的底線和剛性指標(biāo)，把保護(hù)基本農(nóng)田放在突出地位，劃定永久基本農(nóng)田保護(hù)線和生態(tài)保護(hù)紅線。要優(yōu)化城市空間布局和形態(tài)，打造生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀的“三生”空間。要堅(jiān)持因地制宜、分類指導(dǎo)，在編制城市規(guī)劃過程中，分析制約城市發(fā)展的資源或能源“短板”，如對(duì)缺水城市，要堅(jiān)持“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)”;對(duì)大城市、特大城市，要?jiǎng)澏ㄓ谰眯猿鞘虚_發(fā)邊界，避免城市“攤大餅”式無序蔓延，緩解和預(yù)防“城市病”。要加強(qiáng)現(xiàn)狀調(diào)研，利用大數(shù)據(jù)建立規(guī)劃信息數(shù)據(jù)庫(kù)，開展地下管線、交通出行、資源能源供需等的量化分析，為科學(xué)編制城市規(guī)劃提供支撐。
(三)堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展
應(yīng)立足全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)角度謀劃城市發(fā)展定位，把區(qū)域協(xié)同發(fā)展的要求從思想、理念轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)際行動(dòng)，避免城市各自為政、以鄰為壑、無序競(jìng)爭(zhēng)。圍繞國(guó)家“一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶國(guó)家重大戰(zhàn)略，做好城市密集地區(qū)的規(guī)劃，科學(xué)謀劃區(qū)域空間的總體布局，要從區(qū)域整體角度把握城市發(fā)展趨勢(shì)，認(rèn)識(shí)城市的地位作用，明確城市功能定位，統(tǒng)籌交通、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)城鎮(zhèn)之間協(xié)調(diào)發(fā)展。要按照城市的常住人口口徑預(yù)測(cè)城市人口規(guī)模，規(guī)劃城市住房、交通、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，統(tǒng)籌考慮外來人口的需求，為推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化提供規(guī)劃保障。要按照工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市反哺農(nóng)村的要求，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)一體化，促進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸，使鄉(xiāng)村居民與城市市民共享改革開放成果。城鄉(xiāng)空間是一個(gè)連續(xù)的整體，要在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，推進(jìn)城市規(guī)劃的全域覆蓋，加強(qiáng)對(duì)城鄉(xiāng)居民點(diǎn)和全域空間的規(guī)劃管理，加強(qiáng)對(duì)村鎮(zhèn)建設(shè)的指導(dǎo)，避免割裂城鄉(xiāng)關(guān)系。要加強(qiáng)鄉(xiāng)村規(guī)劃和綜合環(huán)境整治，保持鄉(xiāng)村特色風(fēng)貌和文化傳統(tǒng)，盡可能在原有村莊形態(tài)基礎(chǔ)上，因地制宜改善村民生活條件，在留住“鄉(xiāng)愁”的同時(shí)，為廣大的城市居民提供游憩、休閑的場(chǎng)所。
(四)建設(shè)集約高效、“精明”增長(zhǎng)的城市
嚴(yán)格執(zhí)行節(jié)約土地、集約發(fā)展的規(guī)劃原則，按照嚴(yán)控增量、盤活存量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)的思路，開展存量規(guī)劃，在控制城市新增用地的同時(shí)，注重對(duì)城市建成區(qū)內(nèi)既有存量建設(shè)用地的整合改造和功能提升，促進(jìn)存量建設(shè)用地挖潛。要逐步優(yōu)化城市建設(shè)用地結(jié)構(gòu)，保障棚戶區(qū)改造、軌道交通、公共服務(wù)設(shè)施等民生工程的用地供給，嚴(yán)格控制新城新區(qū)審批和新增工業(yè)用地供給，提高城市建設(shè)用地的綜合利用效率。促進(jìn)城市土地混合利用，減少單一功能區(qū)，促進(jìn)單一功能的開發(fā)區(qū)向綜合性的城區(qū)轉(zhuǎn)變，從源頭上減少不必要的交通出行和鐘擺式交通。要結(jié)合城市的自然稟賦、區(qū)位條件、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和發(fā)展階段因地制宜、分類指導(dǎo)：對(duì)密度較高、開發(fā)強(qiáng)度大的老舊城區(qū)，應(yīng)疏解功能和人口，著重開展城市修補(bǔ)、生態(tài)修復(fù);對(duì)城市新區(qū)和各類開發(fā)區(qū)，應(yīng)加大配套設(shè)施建設(shè)力度，提高人口密度和土地開發(fā)強(qiáng)度，嚴(yán)格控制“寬?cǎi)R路、大廣場(chǎng)”，促進(jìn)城市緊湊布局，精明增長(zhǎng)。
三、履行法定程序，健全決策機(jī)制
(一)嚴(yán)格執(zhí)行城市規(guī)劃法定程序
按照《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，強(qiáng)化城市政府編制城市總體規(guī)劃的主體責(zé)任，按法定程序和內(nèi)容要求做好規(guī)劃編制組織工作。城市城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門要切實(shí)發(fā)揮好牽頭作用，相關(guān)組成部門要積極配合，全程參與，提供相應(yīng)的基礎(chǔ)資料和現(xiàn)狀數(shù)據(jù)。要嚴(yán)格按照法定程序，落實(shí)公眾參與、同級(jí)人民代表大會(huì)的常務(wù)委員會(huì)審議、上級(jí)政府審查審批的有關(guān)規(guī)定，做好城市總體規(guī)劃上報(bào)審批工作。公眾參與意見、專家審查意見和人大審議意見的吸收采納情況，應(yīng)作為城市總體規(guī)劃的附件一并上報(bào)。經(jīng)依法批準(zhǔn)的城市規(guī)劃，應(yīng)按法定要求及時(shí)予以公開。
強(qiáng)化城市規(guī)劃的龍頭地位和平臺(tái)作用。以城鄉(xiāng)規(guī)劃為平臺(tái)建立健全“空間全覆蓋、事權(quán)不重疊”的空間規(guī)劃體系。在國(guó)家層面，制定國(guó)家空間規(guī)劃和空間政策;在區(qū)域?qū)用妫攸c(diǎn)做好城市群(大都市區(qū))規(guī)劃，疏解特大城市功能和人口;在市(縣)層面，以城市總體規(guī)劃為空間平臺(tái)推進(jìn)“多規(guī)合一”，實(shí)現(xiàn)同級(jí)政府一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖、一個(gè)空間平臺(tái)。同時(shí)，通過構(gòu)建上下銜接、層級(jí)傳導(dǎo)的規(guī)劃體系，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃剛性內(nèi)容的可落實(shí)、可實(shí)施、可評(píng)判、可監(jiān)管。
(二)健全完善規(guī)劃決策實(shí)施機(jī)制
借鑒國(guó)內(nèi)外協(xié)作式、參與式、漸進(jìn)式規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)，保證規(guī)劃公開透明，完善公眾參與的途徑，充分尊重公眾意見，促進(jìn)規(guī)劃從技術(shù)理性走向社會(huì)理性，從精英規(guī)劃走向公共政策。要把握城市發(fā)展的階段性特征，兼顧規(guī)劃的“剛性”與“彈性”。一方面，提高城市規(guī)劃的前瞻性，順應(yīng)時(shí)代特征和發(fā)展趨勢(shì)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下使規(guī)劃適應(yīng)城市發(fā)展面臨的不確定性;另一方面，明確城市發(fā)展建設(shè)的“負(fù)面清單”，劃定禁止建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)、適宜建設(shè)區(qū)和城市水體保護(hù)線、綠地系統(tǒng)線、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)控制線、歷史文化保護(hù)線等需要保護(hù)和控制的空間，明確保護(hù)要求和保護(hù)措施，作為規(guī)劃的強(qiáng)制性內(nèi)容。
建立城市政府組織領(lǐng)導(dǎo)的規(guī)劃決策機(jī)制，樹立規(guī)劃一盤棋思想，依托城市規(guī)劃建立城市空間信息平臺(tái)，健全“一張圖”的空間管理手段，加強(qiáng)城市規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、主體功能定位、國(guó)土資源利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等規(guī)劃的相互協(xié)調(diào)與銜接，避免相關(guān)規(guī)劃之間內(nèi)容重疊、管理分割、規(guī)劃打架等問題。
(三)避免頻繁修改規(guī)劃
堅(jiān)持一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖，保持城市規(guī)劃?rùn)?quán)威性、嚴(yán)肅性和連續(xù)性，持之以恒加以落實(shí)。城市各級(jí)政府和相關(guān)部門，以及駐城市的相關(guān)單位，要自覺維護(hù)規(guī)劃的權(quán)威性、嚴(yán)肅性，尊重規(guī)劃、遵守規(guī)劃并自覺維護(hù)、執(zhí)行規(guī)劃，服從規(guī)劃管理，提升城市整體的規(guī)劃建設(shè)管理水平。要建立城市規(guī)劃執(zhí)行情況的定期評(píng)估和報(bào)告制度，完善“前期研究―設(shè)計(jì)決策―運(yùn)作實(shí)施―評(píng)估反饋”過程，在規(guī)劃實(shí)施過程中實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，根據(jù)評(píng)估狀況對(duì)規(guī)劃進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整和依法修改。
加大對(duì)城市規(guī)劃執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，杜絕以權(quán)代法、違規(guī)審批，加大對(duì)違法建設(shè)活動(dòng)的懲處力度。針對(duì)各層級(jí)政府事權(quán)明確管理重點(diǎn)，建立中央與地方事權(quán)清晰的城市規(guī)劃管理體制。要將城市規(guī)劃實(shí)施情況納入干部考核和離任審計(jì)，杜絕擅自改變規(guī)劃的“剛性”內(nèi)容、隨意改變城市的發(fā)展方向、換一屆領(lǐng)導(dǎo)改一次規(guī)劃等情況的發(fā)生，確保“一張藍(lán)圖干到底”。
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