循環經濟立法之定位
立法的本質在于發現新的規則。當我們討論是否需要制定某個法律的時候，當然需要考察經濟背景，但從法律發展的邏輯看，更應關注的是有沒有出現新規則的可能。立法論證并非別的國家制定了某種法律，我們就應該制定同樣的法律那么簡單。對立法問題的理論研究，實際上是為了發現新規則的路徑和方法。立法作為對正義的分配，首先必然是一種價值選擇；立法是對特定社會關系的調整，應該被賦予特定的功能；立法是社會行為的秩序化，必須通過合理的制度安排來實現。因此，發現新規則的過程，就是尋找其價值、功能、制度的過程，其中，價值是靈魂，功能是核心，制度是血液。如果我們以這樣的思路來研究中國的循環經濟立法，要發現循環經濟關系中新的法律規則，尋找這些新規則的路徑和方法，首先應完成對循環經濟立法的價值、功能和制度定位。①
一、和諧：循環經濟立法的價值定位
我們知道，法的形成過程始終離不開兩個不可或缺的因素相互作用：一個是客觀存在的社會現實——以利益關系為主要內容的一定的社會關系，而這種社會關系又需要一種強制性的外在力量來調整；另一個是人們的需要、目的、想象、信仰、好惡、情感等主體性的因素。主體性因素探討人們之間的利益關系應該以什么方式、按什么規則、由誰來進行調整，這就是價值判斷的內容。從某種意義上說，立法就是根據一定的價值標準，確定調整人們利益關系的主體、方法和規則的過程。② 法首先是一種價值判斷，③ 人們對法寄托著一定的價值期盼才會制定法。學者們提出立法構想，首先要明確的就是該法的價值期盼。因此，“無論在古代或近代世界里，對價值準則的論證、批判或合乎邏輯的適用，都曾是法學家的主要活動”。④
具體到循環經濟立法的理性選擇，首先要解決的也是價值標準問題。立法作為一種典型的利益協調活動，必須面對各種不同甚至是相互矛盾的利益訴求，并對這些利益訴求進行甄別、分析和判斷。任何時候，立法者的判斷和選擇都不可能也不應該是隨心所欲的。他們必須首先解決確認標準問題，然后才能依標準來確定什么樣的要求、期待、行為或者利益是正當的，尋求利益的平衡方法，尋求各種利益訴求得以共存的條件。博登海默認為，在作為其社會廣大成員共同的價值觀念的凝結物的憲法和法律中，價值判斷有著十分重要的意義，法律中所要排除的只是個人的價值判斷，而不是社會性的價值判斷。⑤
但是，我們需要從當今中國發展的現實來發現人們對循環經濟的需求，進而尋找循環經濟立法的價值標準。
之所以要提出循環經濟的命題，是因為中國當代經濟社會發展中所遭遇的資源約束瓶頸引發了人們對中國經濟發展可持續性的嚴重憂慮，而這個問題的解決是已有發展模式所不能完全勝任的。
2004年，中國人均GDP已超過1000美元，開始向中低收入國家邁進。國際經驗表明，從低收入國家步入中低收入國家行列的階段，對任何成長中的國家都是極為重要的歷史階段。它既是“黃金發展期”，又是“矛盾凸現期”。特別是隨著經濟快速增長和人口不斷增加，資源不足的矛盾越來越突出，生態建設和環境保護的形勢日益嚴峻，具體表現為：
——資源前景不容樂觀。原油進口量逐年激增，水資源高度緊張，不少礦藏超負荷開采，全國已經出現了幾十個資源枯竭型城市。
——環境不堪重負，生態安全壓力巨大。雖然作了很大的努力，但我國環境質量只有局部改善，整體卻一直在惡化，近年來的全流域污染、江河斷流、沙塵暴等“警報”的頻頻拉響更凸現了生態安全問題的日益嚴重。
—— 經濟增長的可持續性令人憂慮。雖然我國連續多年保持了較高的經濟增長率，但這種增長是以巨大的資源浪費和環境污染為代價的。2006年9月7日，國家環保總局和國家統計局向媒體聯合發布了《中國綠色國民經濟核算研究報告2004》。該報告表明，2004年全國因環境污染造成的經濟損失為5118億元，占當年GDP的3.05％；虛擬治理成本為2874億元，占當年GDP的1.80％。⑥ 據報告的發布者說，已計算出的損失成本還只是實際資源環境成本的一部分。即便如此，該報告所反映出的問題也是非常令人震驚的。⑦ 2006年2月28日，中國科學院發布的《2006中國可持續發展戰略報告》對世界59個主要國家的資源績效水平進行了排序，我國位于資源績效最差的國家之列(中國列第54位)。我國有5種資源的單位GDP消耗量是世界平均水平的1.9倍。⑧
此外，全球環境問題的不利影響也在日益顯露。2005年3月，聯合國發布的《千年生態系統評估綜合報告》表明，人類賴以生存的生態系統有60％正處于不斷退化狀態，自然資源的2/3已經被損耗。這是聯合國首次在全球范圍內對生態系統及其對人類福利的影響進行多尺度綜合評估，該報告尖銳地指出人類發展賬戶上已出現虧空、生態系統彈性降低、可能發生突變、生態破壞與貧困交織等嚴重問題。⑨
這些不可回避的挑戰擺在世人的面前，迫使人類反思和重新選擇。
中國傳統的經濟運行方式是一種由“資源—產品—廢物排放”所構成的物質單向流動的開放式線形經濟，其具體表現形式為“兩高一低”(高開采、低利用、高排放)。這種經濟運行方式能夠持續必須基于兩個前提：一是自然資源取之不盡用之不竭而且廉價；二是環境污染和生態破壞永遠不會超過生態系統的自凈能力，不會影響人類自身的生存和發展。人類社會發展到今天，這兩個前提顯然已不存在。正是由于線形經濟發展模式的日漸難以為繼，人們將目光轉向了一種新的發展模式 ——循環經濟。
循環經濟是以“資源—產品—再生資源”為特征的經濟發展模式，其具體表現形式為“兩低一高”(低開采、高利用、低排放)。這種經濟運行方式能夠使物質資源得到充分合理的利用，把經濟活動對自然環境的影響降到盡可能低的程度，是符合可持續發展原則的發展模式。盡管從純粹的科學角度看，循環經濟也許不是最準確的提法，⑩ 但提出構建這種發展模式的意義在于促使人們從觀念到行動的轉變。這些轉變蘊涵著以下諸多全新的價值判斷：
——從社會成本到生態成本。循環經濟是在傳統工業經濟的資本循環、勞動力循環的基礎上，將自然資源納入循環系統的經濟發展方式。在循環經濟看來，自然資源和生態環境都是稀缺的公共自然福利資本，當然應納入到經濟循環過程之中參與定價和分配。
——從工程規律到生態規律。傳統經濟發展模式以19世紀以來的機械工程學規律為指導，注重自然系統的物理與化學屬性，忽視自然系統的生態屬性。其實，工程承載能力只是問題的一個方面。實踐告訴我們：超過資源承載能力的發展會帶來生態系統的蛻化，因而是危險的；只有在資源承載能力之內的良性循環，才可能使經濟的發展獲得可持續性。
——從經濟發展到全面發展。過去，人們把經濟增長作為發展的唯一內涵，在考慮自然資源時，將土地視為“取料場”和“垃圾場”，將河流視為“自來水管”和“下水道”。在循環經濟看來，自然資源不僅是可利用資源，而且是需要維持良性循環的生態系統；在發展科學技術時，不僅要考慮科技對工程的開發能力，而且還要考慮到它對自然的開發能力，使之成為有益于環境的技術；在謀劃人的自身發展時，不僅要考慮對自然的征服能力，還要重視人與自然和諧相處的能力，促進人的全面發展。
—— 從獲取利潤到創造良性財富。傳統生產追求最大限度的利潤，而在循環經濟下，社會的生產目標是盡可能地節約自然資源，不斷提高自然資源的利用效率，創造良性的社會財富。為此，堅持資源利用的“減量化、產品的再使用、廢棄物的再循環”的原則，最大限度地減少廢棄物排放，力爭做到排放的無害化應成為循環經濟的追求。
——從高度消費到適度消費。循環經濟要求走出傳統工業經濟“拼命生產、拼命消費”的誤區，提倡物質的適度消費、層次消費，在消費的同時注意廢棄物的資源化，建立循環消費的觀念，與一次性用品、一次性餐具和豪華包裝決裂。
以上各種轉變，歸根到底是人與自然的關系從對立走向和諧，將經濟—社會—環境納入統一協調的范疇。循環是在一定系統內的運動過程。它是由人、自然資源和科學技術構成的大系統，要求將人在生產和消費時不再把自己置身事外，更不能將自己與自然相互對立，而是將自己作為系統的一個部分，以人與自然的和諧共處、維持生態平衡作為自己行動的目標。
如果我們承認循環經濟是中國未來發展的方向，承認法律要為中國的循環經濟發展提供保障，(11) 那么，循環經濟所蘊涵的價值觀——和諧——必然要被相關立法所接納，并成為循環經濟立法與其他立法價值平衡的基礎。
在法學意義上，“和諧”是兩個及兩個以上社會主體之間相互關系的融洽狀態。這種狀態既是循環經濟法律制度和建構循環經濟法律關系本身的價值體現，也是人們依據循環經濟法形成法律關系所追求的社會目標。(12)
在循環經濟立法過程中，和諧價值首先體現為按照和諧的標準來確定何種行為和利益是正當的、是值得肯定和保護的。一些不和諧的行為和利益應該被重新審視和評判，一些嚴重有害于和諧的行為應該被禁止，一些不利于和諧的行為應該被限制，一些有助于和諧的行為應該得到肯定和保護。其次，和諧價值表現為和諧在法的諸多價值中的平衡作用。在循環經濟立法過程中，必然會面臨著不同的價值訴求，如秩序、自由、效率等，而這些價值還可能發生矛盾，在今天的中國，不同人群的利益訴求可能是截然不同的。(13) 這時，需要以和諧為標準，確定它們的位階，并且在這些價值不可兼得時決定取舍。再次，和諧價值表現為和諧應成為循環經濟法運行結果的最終評判標準。過去，人們對法律運行效果的評價主要采用的是生產力標準、效益標準等，而在循環經濟立法中，和諧應該成為最終評價標準。最后，和諧價值表現為循環經濟立法對法律體系的價值重構。在制定循環經濟法以前，我們已經制定或者正在制定各種有關市場經濟、社會發展、環境保護的法律，這些法律相互之間、它們與循環經濟法之間都不可避免地存在著一定程度上的價值沖突。面對這些沖突，和諧為沖突的解決提供了一個可能的路徑，即以和諧作為衡量價值沖突的原則與標準，調和舊有價值體系中的價值矛盾，通過價值平衡、制度協調等方式，實現整個法律體系的和諧。
二、綜合決策：循環經濟立法的功能定位
所謂法的功能是指立法者為達到對社會的控制，在一定的價值觀或立法目的指引下，預設于法律中并期望通過法的實施而造成一種積極的客觀社會后果，以利于實現法律的目的或價值的預期。(14)
就特征而言，法的功能具有客觀性、內在性、正當性。從本質上講，立法者對于某一法律功能的預設，不僅直接關系到法律的價值實現，而且關系到法律運行的實效，關系到法律對社會的直接或間接的影響。由此可見，循環經濟立法的功能預設應該是立法者所必須慎重考量并反復論證的問題；否則，我們制定出的法律就可能出現偏離甚至背離立法目的的情形，也可能出現法律實施效果不佳甚至產生副作用的情形。這種情形在我國已經通過的法律中并不少見，尤其是在環境資源保護立法領域。相當多的法律在制定時，立法者都未對法律的功能預設進行充分論證，僅僅滿足于空洞的表述。必然的后果就是價值觀缺乏功能傳遞或連接，各種制度由于沒有功能的協調而出現矛盾，制度的實施因為沒有功能導向而陷于盲目，最終導致法律的實施效果難盡人意。這是我們進行新的立法時必須吸取的教訓。
循環經濟立法作為“法”，首先應該具有法對社會整體的一般功能，即規范功能和社會功能。前者包括指引、評價、預測、教育、強制等功能；后者包括行為導向、社會整合與文化傳遞等功能。(15) 不過這并不是本文關注的重點，循環經濟立法作為“經濟—社會—環境”相和諧的法顯然對于經濟系統、社會系統和環境系統具有獨特的功能。筆者認為，這種獨特的功能就是將“經濟—社會—環境”納入統一協調的范圍，實現發展與環境的綜合決策。(16) 將綜合決策預設為循環經濟立法的功能，是由循環經濟立法的價值所指引，也是由循環經濟立法的特殊需要所決定的。
循環經濟的立法需求產生于經濟社會發展過程中的“高開采、低利用、高排放”的生產方式以及高消費的生活方式的難以為繼，其根本原因在于長期以來的分隔決策所帶來的嚴重的環境問題和社會問題。
環境問題的產生，是自然與社會原因共同作用的結果，并且各種原因之間也是相互聯系的。這一點可以從自然性質和社會性質兩個方面來認識。在自然性質方面，環境問題本身相互關聯，例如，砍伐森林造成水土的流失，加大了河流和湖泊泥沙的沉積，可能造成土地的沙漠化以及湖泊生態系統的毀滅。環境問題之間的相互聯系意味著在作出解決環境問題的決策時必須同時考慮、面對并處理幾個不同的問題，而處理這些問題的過程，也是一個相互聯系的環節，如保護森林可以增加保護土壤的機會。在社會性質方面，環境問題與經濟發展方式相互聯系；各種污染自由地跨越國界；等等。(17) 由此，要求各有關部門在制定相關政策時將對環境的影響考慮在內；否則，環境問題是不可能從根本上得到解決的。
我們知道，解決環境問題的方法大體上可以分為兩類：一類是針對環境后果的，另一類是針對產生這些后果的根源的。這兩種方法代表了國家對環境問題不同的認識和態度，也代表了環境管理的不同方式。在過去，為了解決環境問題，國家專門成立了環境保護和資源管理機構，并配備了相當的科研力量予以支持。在隨后的20多年里，這些機構在保護和改善環境方面取得了很大的成功。但是，這些機構被授予的使命，從本質上看卻是環境后果導向型的，這就使得這些機構不得不經常在十分被動的狀態下工作，而無力去糾正引起環境問題的根本性政策缺陷。正如世界環境與未來發展委員會在《我們共同的未來》一書所揭示的：“中央經濟和專業部門的職能往往非常狹窄，而且過于注重生產或增長的數量方面。工業各部的職能只包括生產指標，而與其相關的污染問題卻留給其他機構去清除”。(18)“將環境問題的職責放在環境部門，但是這些環境部門常常很少和或根本不能控制由農業、工業、城市發展、林業和運輸政策及活動所引起的破壞。社會沒有把防止環境破壞的職責交給那些引起這種破壞的‘專業部門’和機構。因此，我們的環境管理實踐主要集中在破壞發生后進行修補。”(19)
實踐證明，這種機構職能上的分隔造成了從根本上消除環境問題的困難，因為負責進行“發展”或“開發”的那些機構，無論在規模、能力和強度上，都遠遠大于負責“環境”事務的機構。只要環境與發展的職能是分隔的，那么環境得到改善和恢復的速度注定要遠遠落后于環境受到影響和破壞的速度，其總的結果就是環境危機不斷加重并可能發生總的爆發。
綜觀我們過去的立法，大多也是建立在分隔決策或者非綜合決策機制之上的，正如在管理方面將環境保護僅僅賦予專門機構一樣，在立法上也是將環境保護單純地設定于環境法。其結果是，環境立法與社會經濟發展方面的法律都具有單向性，不僅實現可持續發展所必須考慮的各種綜合因素被分隔，而且和諧的標準并沒有被采用，法律之間的雙向互動或者溝通與協調嚴重不足。從某種程度上講，法律的分隔決策是實施可持續發展的一個嚴重障礙，這種機構上和制度上的缺陷是當今環境退化的根本性原因。這也意味著，綜合決策或者讓一切決策都承擔相應的環境保護責任是改變這種現象的必然選擇，這正是進行循環經濟立法所必須解決的根本問題，也是其他法律所無法解決的問題。要實現循環經濟，首先必須改革現行的決策機制，實現綜合決策；而法律要為新的決策機制的建立和運行提供必要的保障。因此，將綜合決策確定為循環經濟立法的基本功能，具有重要的實踐意義。 1. 綜合決策是循環經濟立法進行利益協調、平衡關系所必須
人具有自然與社會的雙重屬性。對于人類而言，保護環境是一種利益，發展經濟也是一種利益，社會進步更是其利益。任何一方面利益的增進都會對利益總和有所影響，有時會增加總體利益，有時卻不一定。當某一方面利益得到增進而其他方面不受損害的時候，總體利益得到了增長。當某一方面利益的增進引起了其他方面利益損失的時候，人類總體利益卻不一定增加，甚至有可能減少。這時，這種利益的增進是否應該發生，就要考慮受損的那部分利益能否從另外新增的那部分利益中得到補償。如果能夠得到一定的補償，則這種利益增進是值得的；否則，就是不值得的。(20) 循環經濟立法就是要對這些利益加以統一考量，以和諧為價值指導，對這些利益進行選擇和平衡，將需要由法律加以保護的利益以國家意志的形式固定下來，使其成為法律上的利益或權益。(21) 在這種利益平衡的過程中，綜合考慮各種利益之間的關系、確定相互之間的位次是必需的。
2. 綜合決策是循環經濟立法應對利益主體多元化所必須
從人類發展的各個方面看，人類的總體利益協調和平衡雖然是其中至關重要的一個部分，但也僅僅只是一個部分。我們不能忘記的是，人類的總體利益不過是一個抽象的、具有理論意義上的概念，而現實生活中的各種利益是由不同的人群所享有或者所代表的，不同的利益主體具有不同的利益訴求。從此種意義上講，利益的主體結構直接決定了綜合決策的需求。
現實中的經濟、社會與環境不僅存在著沖突，而且沖突大多發生在不同的主體之間。由于主體的行為動機不同，利益需求當然也不可能相同。是發展經濟優先還是保護環境優先？是社會發展優先還是經濟增長優先？對于不同的主體而言，其選擇是不一樣的，不同的主體所要表達的利益訴求也是不同的，正是因為主體的多元化才更需要綜合決策。只有將各種不同主體的利益需求進行綜合平衡、統籌協調，將其納入秩序的軌道，才不至于因劇烈的利益沖突而引起社會的動蕩。經濟發展引發環境問題，環境問題演化成為社會問題是歷史上曾經發生過的事情，也是不綜合決策所帶來的后果。因此，循環經濟立法必須解決這一問題，通過建立綜合決策機制將不同利益主體的利益需求納入法制的范疇。
3. 綜合決策是循環經濟立法實現和諧價值所必須
在政治學或社會學意義上，決策就是在社會行為領域中對各種行動方案的選擇。決策可大可小，既有公共決策與私人決策之分，也有單項決策與多元決策之別。環境與發展綜合決策也是十分廣泛的決策過程。環境與發展綜合決策在這里指的顯然是公共決策——政府或其他權力機關運用公共權力所進行的選擇，同時也是綜合決策——是綜合考慮了經濟、環境、社會三個子系統的不同規模和多目標的選擇。
在綜合決策系統中，經濟、環境、社會三個子系統既有和諧的一面，又有沖突的一面。其中經濟的子系統對于環境與社會發展具有巨大的甚至是決定性的作用，沖突也主要來自于人類的經濟活動對環境和社會的不良影響。如果和諧大于沖突，則社會處于良性的運行狀態；如果沖突大于和諧，或者說沖突不能得到及時的消除或緩解，則社會不能穩定地運行和前進(雖然短時期內不一定爆發大的動蕩)。因此，環境與發展綜合決策是緩解這種沖突的一條途徑，且是一條和平的和代價較小的途徑。
4. 綜合決策是循環經濟立法與相關法律雙向互動所必須
雖然從經濟、環境和社會的關系看，經濟活動居于關鍵的位置，各種經濟決策往往會產生巨大的環境和社會影響，因此，人們一般總是認為環境受經濟的影響要大于后者對前者的影響，也更加注重在經濟活動中將環境的外部性問題內部化，通過各種內部化途徑或者外部干預解決環境與經濟的沖突問題，但是，環境與發展綜合決策在本質上是雙向的、客觀的。它不僅要求把對環境的考慮納入經濟和社會發展決策之中，同時也要求在環境保護決策之中充分考慮經濟和社會發展的現實需要和客觀條件。因此，對環境與發展綜合決策應給予全面的理解。從這種意義上講，單純強調經濟發展而犧牲環境，或者只強調環境保護而停止發展都不能真正體現環境與發展綜合決策的要求。
循環經濟立法將綜合決策預設為其基本功能，正是要為發展與環境的雙向互動建立一種實施機制，而非以循環經濟立法取代其他法律。在循環經濟立法以前，我們已經制定了各種單獨決策的法律。迄今，無論是在經濟與社會發展方面，還是在環境與資源保護方面都制定了相對成熟的法律，這些法律在各自的領域內也具有相應的功能，其中有些功能并不會因為建立循環經濟所消失或改變，如民法的保障交易安全功能、經濟法的宏觀調控功能、環境法的風險預防功能，等等。但是，這些法律由于歷史的原因形成的非綜合決策的現狀又必須改變。因此，需要一部新的以綜合決策為主的法律，通過對權利義務的重新配置，形成統一的決策原則、制度以及采取相應的保障措施，促使人們改變決策理念和決策方法，以保證這種改變不因人而異。同時，也要通過立法過程中的制度銜接，將新的價值理念和功能傳遞給傳統法律，或對傳統法律進行修改，或對傳統法律制度進行新的解釋，以實現發展與環境的雙向互動。其實，只要將循環經濟立法置于整個國家法律系統的大背景下，得出這種結論也是必然的。(22)
三、規范協同：循環經濟立法的制度定位
我們所說的法律，從某種意義上講包含著觀念和技術兩個方面。法律觀念是人們對法律性質、功能、目的的內心認識，法律技術則是人們使法律發揮這些功能和實現這些目的的方法和技巧。法律觀念告訴人們法律是什么和干什么，即目的和功能何在？而法律技術則回答怎樣使法律實現其功能和目的。法律技術分為制度與方法兩個層面。 “法律制度……是人們根據內心的法觀念所設計的進行法律活動的框架，它屬于技術的普遍性方面。”(23) 由此可見，對循環經濟立法的價值和功能的論證，只是完成了循環經濟立法的觀念問題，如何使這些觀念轉化為具體的法律制度，或者說選擇怎樣的方法和路徑來實現循環經濟立法的觀念，也是一個十分重要的問題。由于制度設計直接關系到法的目的和功能的實現，一旦目的和功能問題得到解決，它就成為循環經濟立法的核心問題。這也是目前大多數研究都集中于制度層面的一個理由或者原因，筆者對這種研究現狀表示理解，但并不贊成。(24)
需要說明的是，雖然筆者認為制度是一個技術問題，但這是從制度作為法律的外在表現形式而言的，是指立法所采用的規范形式。而制度的內容以及制度的選擇過程卻不僅僅是技術，它本身也是具有工具性價值和目的性價值的。(25) 因為制度是人類實踐理性的產物，離開了人類的實踐活動，就不可能出現制度需求，也不可能有制度的產生與發展。人類的行為從來都是社會性的行為，亦即群體性的社會互動，而制度是社會中不同的個人行為在合作、沖突、交換、競爭過程中不斷被社會化的過程。在此，筆者主要從形式意義上來論證循環經濟立法的制度定位。
迄今為止，法律制度的生成方式有兩種：一是非自覺的創制方式；二是有意識的創制方式。與此相應，法律的創制方式也有兩種：一是認同式 ——將人類自然成長的制度規范直接納入法律的范疇；二是創立式——通過法律制度的創設引導人們的行為達到預定的秩序狀態。循環經濟作為中國未來經濟社會發展的方向，其制度生成不可能是或者更確切地說主要不是自發的，而是立法者有意識創立制度的過程。這樣的立法，目的在于通過新制度的運行重構社會關系，將人們的行為從非循環經濟引導到循環經濟的軌道上來，這便在客觀上要求法律承擔起創造條件促進循環經濟發展的任務。這樣的法律制度創設，一方面對制度選擇的價值判斷和功能預設提出了明確的要求；另一方面也對制度的外在形式作出了限定。筆者以為，以和諧為價值判斷標準、以綜合決策為功能的中國循環經濟立法應該是規范協同的制度體系，其制度定位應包括以下幾個特點：
1. 循環經濟法是“政策法”
循環經濟立法緣于新的利益需求，而這種新的利益需求是隨著社會的不斷發展而產生的。因為“利益是經常地、不斷地發展變化的，作為利益的制度形式，法也隨之發生量的或質的改變。而法的產生、內容、本質和發展在隨著利益的變化而運行的過程中，利益本身也在向法律利益轉化，并隨著這一運行過程在形式和內容上不斷地發生法律權利的種種變化”。(26) 在中國發展循環經濟的新的歷史階段，產生了將因此而形成的各種利益關系轉化為法律上的利益的需要。但是，需要轉化的各種新的利益，與原有法律利益的關系確實需要慎重考慮。在筆者看來，因發展循環經濟而產生的新的利益并不是要從根本上排斥或者消滅原有的各種法律利益，而只是要對原有的利益進行新的排序，在法律上重新界定原有利益與新利益的邊界，或者對原有利益進行不同程度的限制，如對絕對所有權加以保護環境資源的限制、對經濟決策權增加將資源與環境因素納入決策內容的限制等。這種利益，既不是單純的環境保護，也不是單純的經濟與社會發展，而是“經濟—社會—環境”的綜合利益考量。循環經濟立法的制度形式要求多元價值并存溝通，以求得不同利益訴求和不同價值取向之間的調和與兼容。這樣就要求立法者以一種重實際、講實效的務實作風，針對當前的法律問題，根據有關的法律政策，制定適宜的規則或解決方案。循環經濟立法作為一種創制型立法，需要對與發展循環經濟有關的各種利益進行確認，而這種確認既涉及政府的職能轉換，又涉及政府與社會、社會與個人、政府與個人之間利益的重新調整。在這種情況下，循環經濟立法所能做的就是以蘊涵著新的發展理念的新政策作為判斷標準，對舊的發展理念和政策實行校正和調整。可以說，循環經濟立法的制度和規則，不應該源于概念，而應該源于政策。 目前，我國學術界在循環經濟立法的名稱問題上存在較大爭議，(27) 筆者以為，這種爭論雖然在某種程度上表達了研究者的立法目標期待，但也有混淆立法的技術性選擇與實質性內容定位的關系的嫌疑。至少從現有的論證中我們可以發現，有人是具體指稱某個法律文件，有人概括指稱整個循環經濟立法，還有人指稱循環經濟立法體系。在筆者看來，如果不能統一討論的對象，這種爭論并無實際意義。從技術層面講，不論專門的循環經濟立法采用什么名稱，它都只能對發展循環經濟的一般性問題作出規定，體現國家對于發展循環經濟的戰略決策，因而它在本質上也還是一種政策性立法。
2. 循環經濟法是“綜合法”
循環經濟立法雖然與傳統的法律部門關系密切，但它并不是對傳統法秩序的一種補充或點綴。可以說，循環經濟的發展證明傳統法學已經受到社會發展所帶來的制度更新和觀念更新的挑戰，不僅近代法律中的私法自治原則、概念法學以及法律部門劃分的理論無法適用，而且一些現代法律思想如環境保護優位、污染控制為主、資源保護與開發利用分別立法等也受到了質疑。如果以發展與環境綜合決策的觀念來評價我們過去的法律，應該承認分隔決策與分隔立法的問題十分嚴重。出現這種結果的原因在于傳統的部門法理論排斥利益的妥協和多元價值的溝通與對話，人為地將法律劃分為若干相互對立的法律部門，認為不同的法律部門都要有自己獨立的調整對象、調整方法和邏輯體系，不同的法律部門所保護的利益也是不同的，并且立法、司法和法學研究都應該按照這種部門分工來進行。這樣立法的結果造成了各部門法的自我封閉，人為地割裂各部門法之間本來應有的聯系和協同，將本應具有開環與閉環功能、有協調與合作的整體效應的網絡性的法律系統變成了老死不相往來的孤立個體；而在實踐中則無法調和各種不同利益集團的利益訴求，導致激烈的利益沖突和社會動蕩，也無法將不同的價值取向置于一種能夠兼容并蓄的框架中加以調和。當前在討論循環經濟立法問題時，仍有一些人在從事循環經濟法到底是應歸屬于環境法還是應歸屬于經濟法的論證，這表明一些人仍具有明顯的部門法思維。
其實，只要我們承認循環經濟是一種“生態合理性與經濟有效性統一的發展模式”，(28) 就不可能將循環經濟法歸屬于經濟法或者環境法。循環經濟法既不是經濟法，也不是環境法，而是將環境與發展綜合起來的“綜合法”。正如1989年第44屆聯合國大會第85次會議通過的《關于召開環境與發展大會的決議》所指出的：“全球環境不斷惡化的主要原因是不可持續的生產和消費方式……建議……在所有國家制定和促進持久和無害環境的發展政策，特別強調將環境問題納入經濟和社會發展進程，以及制定和實行各個部門的政策”。(29)
循環經濟立法的綜合性，并不僅僅局限于環境法與經濟法，而是涉及經濟發展、資源和環境保護以及社會發展的各個方面。從循環經濟運行的過程看，應包括“自然資源—產品—消費品—再生資源”的各個環節；從循環的范圍看，應包括“企業內部循環—區域循環—社會循環”的各個領域；從循環經濟的行為看，應包括“政府—個人—企業—社會”的各類主體；從循環經濟涉及的法律利益看，應包括“個人私益—社會性私益—社會性公益”的各種權益。因此，循環經濟立法的綜合是私益與公益的綜合、權力與權利的綜合、國家與社會的綜合、政府與個人的綜合。
循環經濟法的綜合性表明，不可能有一部可以囊括循環經濟全部內容的法律。如果我們的確需要制定一部專門的循環經濟法，那么其內容主要應為建立和諧的價值判斷標準，確立發展循環經濟的綜合決策機制，并為實現各相關法律之間的價值平衡、功能協調、制度整合設定路徑。
3. 循環經濟法是“協同法”
在傳統立法理論中，同類法律規范應該形成統一的法典或法律制度體系，由此可以表明法律部門的存在。雖然這樣的法律過去長期存在，未來也還要存在下去，但循環經濟立法所具有的政策性與綜合性顯然不可能形成統一的法典或者以一個法律文件表現的制度體系。循環經濟法所具有的和諧調整“經濟—社會—環境”關系的立法宗旨也決定了它不僅僅具有單一的法律功能：一方面經濟的發展、社會的穩定、環境的可持續發展是關聯的、平衡的、開放的，它要求循環經濟的法律必須按照系統的思想設立，必須克服各子系統之間在目的、功能、相互聯系和協作運行方面的分歧和混亂，組織起在和諧目標指導下以合理結構進行協作運行的穩定狀態，這就要求各種與循環經濟有關的法律重新按照系統的規律進行組合；另一方面，循環經濟發展的科學技術性、社會性、經濟性、文化差異性以及政治性特征又要求除法律系統外的各種規范系統密切配合，使法律規范與技術規范、道德和習俗等社會規范系統相互作用，并保證各自功能的協調與配合以形成整體效應。因此，循環經濟立法必須體現規范的協同性。這種協同性至少表現為兩個方面：一是法律規范內部的協同。具體而言，它是指循環經濟法律規范與相關法律規范的協同，如循環經濟法規范與經濟法規范、環境法規范、民法規范、行政法規范、訴訟法規范的協同；二是法律規范與其他規范的協同，如法律規范與技術規范、道德規范、社會習慣、文化傳統等的協同。
在制定中國循環經濟法的過程中，學者們進行了較為廣泛的研究，也提出了不少有關法律制定和修改的建議。許多學者認為，我國過去已經有了循環經濟立法，并特別指出了《中華人民共和國清潔生產促進法》、《中華人民共和國固體廢棄物污染環境防治法》、《中華人民共和國節約能源法》等一些法律、法規。也有學者提出將上述法律、法規的相應內容整合至循環經濟法中，然后可以廢止相關的法律、法規，或者將這些法律、法規納入循環經濟立法體系的建議。(30) 這些看法也許有一定的道理。但是，如果我們承認過去中國經濟的發展走的是非循環經濟的道路，而我們的環境與發展綜合決策在法律領域并沒有得到實現；如果我們能夠客觀地看待中國過去的有關立法，那么就可以發現其濃厚的分隔決策和后果導向型的特點，而這樣的法律并不具有循環經濟法所特有的和諧與綜合決策的本質，因此，它們不是循環經濟法。筆者認為，將這些法律按照循環經濟法的和諧價值和綜合決策功能進行一定的修改是必要的，但這種修改是以不改變它們的環境法或經濟法本質屬性為前提的。換言之，循環經濟法與這些法律之間應該是規范協同，而不是替代。因為不論是清潔生產還是固體廢棄物污染防治對于環境問題的源頭治理和末端控制都有自己的目的和功能，并非一部循環經濟法可以完全替代的。
此外，循環經濟法的規范協同范圍不能僅僅局限于清潔生產、固體廢棄物污染防治、節約能源這樣幾個方面，而必須滲入市場經濟活動的每一個領域、政府決策的每一個部門、社會生產和消費的每一個環節；否則，循環經濟立法的目標是不可能實現的。
四、結語
對循環經濟立法基本定位的討論，使我們對于循環經濟立法的一些基本方面有了更為清晰的判斷，也可以使我們厘清一些基本思路：
首先，循環經濟立法的和諧價值為我們判斷過去的法律利益提供了一個基本標準，便于我們發現因社會經濟發展所形成的新利益以及這種新利益轉化為法律利益的必要性與可能性，“經濟—社會—環境”的利益平衡是當代中國社會發展所形成的新利益問題，也是循環經濟立法必須以和諧為價值目標的基礎。
其次，循環經濟立法的綜合決策功能為我們實現和諧價值與“經濟—社會—環境”的利益平衡提供了一種方法，便于我們用新的方法將新的利益納入法律秩序的軌道并實現與傳統法律利益的溝通與協調，由后果導向型的法律決策轉變為源頭控制型的法律決策是循環經濟立法的新任務。
再次，循環經濟立法的規范協同特性為我們在和諧理念下完成綜合決策的任務開辟了一條具體道路，便于我們運用新的規范形式突破傳統的按法律部門立法的狹隘思維，建立起不同于傳統法律規范形式的新制度。
最后，循環經濟立法的基本定位告訴我們，形式意義上的循環經濟立法文件與實質意義上的循環經濟立法并非同一問題。論證實質意義上的循環經濟立法對于制定形式上的循環經濟法有意義，但還遠遠不夠。盡管國家已經正式啟動了制定循環經濟法的立法程序，但筆者認為，在目前的情況下，制定綜合性的循環經濟法的條件并不成熟：從理論上講，無論是觀念層面還是技術層面的循環經濟立法論證并未充分展開，也遠未達成共識；從實踐上看，我們對于我國發展循環經濟過程中的各種利益關系并沒有展開全面的、深入的調查和評估，對利益主體結構的基本狀態與利益沖突的實際情況并未獲得全面的了解。此外，對于國外已有的循環經濟立法的研究也僅僅停留在制度介紹的淺層，對其立法的社會基礎、運行條件、實施效果均缺乏深入的了解。因此，在各方面條件都不是很成熟的情況下，倉促制定一部循環經濟法不可能達到良好的效果。
我國并非不需要循環經濟法，而是不需要一部不切實際、不關痛癢的循環經濟法。
注釋：
①有學者曾提出循環經濟立法應重新定位等觀點，但遺憾的是沒有看到作者對此觀點作進一步的論證。參見王燦發：《循環經濟立法的必要性及其定位》，《東南學術》2006年第3期。
②關于法的價值可以有許多種不同的理解，本文的主題是立法定位問題，因而在評價標準或對法律價值準則適用的意義上使用這一概念，也可以將其表述為價值判斷標準。
③參見梁治平：《法律的文化解釋》，三聯書店1994年版，第51頁。
④[美]龐德：《通過法律的社會控制、法律的任務》，沈宗靈、董世忠譯，商務印書館1984年版，第55頁。
⑤參見[美]博登海默：《法理學：法哲學及其方法》，鄧正來、姬敬武譯，華夏出版社1987年版，第487—488頁。
⑥參見《中國首次發布綠色GDP報告污染損失占GDP3.05％》，http: //news. xinhuanet. com/fortune/2006—09/07/content_5062240. htm.
⑦完整的綠色國民經濟核算至少應該包括5大項自然資源耗減成本(耕地資源、礦物資源、森林資源、水資源、漁業資源)和2大項環境退化成本(環境污染和生態破壞)。由于基礎數據和技術水平的限制，此次核算沒有包含自然資源耗減成本和環境退化成本中的生態破壞成本，只計算了環境污染損失。環境污染損失成本包括20多項，此次核算僅算了其中的10項(大氣污染造成的健康、農業和材料損失，水污染造成的健康、工農業生產、人民生活和污染型缺水損失，以及固體廢棄物侵占土地造成的經濟損失等)，地下水污染、土壤污染等重要部分都沒有涉及。總的來說，這次核算的結果只是整個結果的一部分，而且，在已經核算出的10項損失中還存在低估和缺項的問題。即便如此，損失也已經占到GDP的3.05％，這一數字非常驚人，它說明我國環境形勢十分嚴峻。
⑧參見《2006中國可持續發展戰略報告》(節選)，http: //gov. ce. cn/home/gqbg/200603/30/t20060330_6723086. shtml.
⑨參見宋燕波：《人類欠下自然和子孫的巨債——〈千年生態系統評估報告〉全球發布》，《綠色中國》2005年第9期。
⑩ 關于循環經濟，目前還存在一些爭論。有人認為根據物質和能量的一般規律，完全意義上的循環是不可能的；也有人認為，從經濟學的角度看，循環經濟本身是“不經濟”的。筆者認為這些認識都有一定的道理，也可以幫助我們更加全面深刻地理解循環經濟的含義和本質，但這些認識并不足以影響將循環經濟作為一種發展模式的選擇。
(11)事實上，這一命題不僅已經為相當多的學者所論證，而且已經被國家的政策和立法規劃所確認。發展循環經濟已經載入了我國“十一五”規劃，循環經濟的立法工作也已經由全國人大常委會決定正式啟動。
(12)對法律價值的和諧可以有不同的理解和認識，這里僅在價值判斷的意義上使用。關于作為價值判斷標準的和諧，其內涵與意義也是非常豐富的，對此筆者將另文論述。
(13)2006 年11月13日，《中國青年報》發表了一篇題目為《官員與百姓環保態度上竟如此相背》的文章，該文指出：“山西省環保局日前公布的一項問卷調查顯示，在接受調查的人群中，93.31％的群眾認為環境保護應該與經濟建設同步發展，然而卻有高達91.95％的市長(廳局長)認為加大環保力度會影響經濟發展，僅有6.51％的市長認為‘不會’。這說明在環境保護和經濟建設的關系上，一些干部的認識仍然十分模糊”。
(14)參見甘強：《經濟法與社會法的法功能配合——經濟法與社會法關系之研究》，《民主與法制》2006年第3期。
(15)關于法的社會功能，我國法理學上并無定論，這里采用的是社會學上的觀點。參見吳增基：《現代社會學》，上海人民出版社1997年版，第257—258頁。
(16) 關于發展與環境綜合決策，世界環境與發展委員會在《我們共同的未來》中有詳細的闡述，并且在其發布的《東京宣言》中規定有明確的目標：“應該而且必須使環境和經濟目標互相加強。可持續性要求對決策的影響承擔更廣泛的責任。作出這些決策的人應對其決策對他們國家的環境資源產生的影響承擔責任。他們必須把重點放在環境破壞的根源而不是癥候上。預測和防止環境破壞的能力，要求對政策的生態方面同經濟、貿易、能源、農業和其他方面同時加以考慮”。轉引自夏光等：《環境與發展綜合決策：理論與機制研究》，中國環境科學出版社2000年版，第12頁。
(17)(18)(19)參見世界環境與發展委員會：《我們共同的未來》，王之佳等譯，吉林人民出版社1997年版，第44頁，第12頁，第13頁。
(20)參見夏光等：《環境與發展綜合決策：理論與機制研究》，中國環境科學出版社2000年版，第6—7頁。
(21) 法律利益是利益的一種形式，是從利益體系中剝離出來的、以法定形式存在的利益，也即通常所說的合法利益或權益。法律利益是由國家特定機關選擇和確認的、體現國家意志的、以法律權利為內容的、具有特殊強制力的一種利益。參見周旺生：《論法律利益》，《法律科學》2004年第2期。
(22)我國有學者已經注意到循環經濟立法與相關法律的關系問題，也提出了構建循環經濟法體系的構想(參見李艷芳：《系統化構建中的循環經濟立法》，《中國人民大學學報》2006年第3期；梅宏：《論基礎層次的循環經濟立法》，《福建政法管理干部學院學報》2006年第1期；汪勁：《生理學視角下的循環經濟立法問題》，《東南學術》2006年第3期；孫佑海：《循環經濟立法問題研究》，《環境保護》2005年第1期；戚道孟、劉翠娥：《中國循環經濟立法初探》，《中國地質大學學報》2005年第6期；等等)。但筆者以為，僅僅強調構建循環經濟法體系是不夠的，應該在綜合決策的觀念下建立循環經濟法與經濟、社會、環境相關法律的雙向互動關系。
(23)嚴存生：《作為技術的法律方法》，http: //WWW. nwupl. edu. cn/xwfb/subSite2487/program4034/11778. htm.
(24) 綜觀我國目前有關循環經濟立法的研究成果可以發現，這些研究不僅過于集中于制度的研究，而且其論證方式也令人憂慮：其基本邏輯是由于我國環境資源問題嚴重而需要發展循環經濟，因為國外有了循環經濟立法，所以我國也應該制定循環經濟法；因為美國、日本、德國等國家都有哪些制度，所以我國也應該建立這樣的法律制度。這種論證方法簡單而蒼白，既不能回答我國發展循環經濟基于什么樣的價值和功能選擇，也不能回答我國循環經濟立法要解決我國社會中的哪些現實問題，更不能解決我國循環經濟立法如何進行具體的利益選擇和制度設計問題。外國有這些制度是事實，但即便是在國外實行得再好的制度也是別人的制度，是在他們的社會需求和法律價值判斷基礎上的制度，它不能成為我國當然也要制定同樣的法律或者當然應該建立這樣的制度的理由。
(25)參見徐顯明、齊延平：《制度文明是一種獨立的文明形態》，《學習與探索》2002年第2期。
(26)周旺生：《論法律利益》，《法律科學》2004年第2期。
(27) 目前，我國學術界存在循環經濟法的名稱之爭。例如，有人認為，循環經濟法應定名為“循環經濟促進法”(參見孫佑海：《循環經濟立法問題研究》，《環境保護》2005年第1期；李艷芳：《系統化構建中的循環經濟立法》，《中國人民大學學報》2006年第3期)；有人認為，循環經濟法應定名為“循環經濟政策法”(參見王燦發：《循環經濟立法的必要性及其定位》，《東南學術》2006年第3期)；也有人認為，循環經濟法應定名為“循環經濟法”(參見董紅萍：《循環經濟理念與環境法制度創新》，中國優秀博碩士學位論文全文數據庫，http: //c40. cnki. net/kns50/classical/singledbindex. aspx? ID=2)；還有人認為，循環經濟法應定名為“循環社會法”(參見劉芳、李慧明：《建立循環型社會法律制度，推動循環經濟發展》，《中國發展》2005年第2期)。
(28)劉會強：《和諧的人與自然關系及循環經濟》，《上海師范大學學報》(哲學社會科學版)2005年第3期。
(29)轉引自萬以誠、萬岍選編：《新文明的路標——人類綠色運動史上的經典文獻》，吉林人民出版社2000年版，第8頁。
(30)參見李艷芳：《系統化構建中的循環經濟立法》，《中國人民大學學報》2006年第3期；梅宏：《論基礎層次的循環經濟立法》，《福建政法管理干部學院學報》2006年第1期；孫佑海：《循環經濟立法問題研究》，《環境保護》2005年第1期
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