我國建筑節能立法現狀及爭議問題解析

時間：2024-10-20 00:21:02 能源審計師

我國建筑節能立法現狀及爭議問題解析

　　節約能源是我國的基本國策，國家實施節約與開發并舉、把節約放在首位的能源發展戰略。下面是小編為大家分享我國建筑節能立法現狀及爭議問題解析，歡迎大家閱讀瀏覽。

　　我國建筑節能立法現狀及爭議問題分析

　　節約能源是我國的基本國策，國家實施節約與開發并舉、把節約放在首位的能源發展戰略。2007年修訂的《中華人民共和國節約能源法》首次從國家法律的效力層面對建筑節能做了專門規定。本文結合我國建筑節能的立法現狀及存在的問題，對建筑節能在司法實踐中的爭議問題進行探討，以期有助于司法實踐。

　　建筑節能法律現狀綜述

　　能源是發展國民經濟的基礎，《中華人民共和國建筑法》明確要求在建設工程施工過程中節約能源和保護環境。目前，從狹義的法律效力層面來說，雖然《節約能源法》從基本法律的角度對節約能源制度進行了規范，但我國還缺乏專門的建筑節能法律，僅由一部《民用建筑節能條例》對民用建筑節能制度進行了規范。

　　1節約能源法

　　《中華人民共和國節約能源法》于1997年11月審議通過，并于2007年10月修訂。修訂后的《節約能源法》從節能目標責任制和節能考核評價制度、建筑節能管理、法律責任等多個方面對建筑節能進行了規定。

　　在該法“合理使用與節約能源”一章里首次將“建筑節能”作為一節做了專項規定，主要包括以下內容：該節包含建筑工程執行建筑節能標準、房地產開發企業對所售房屋節能信息的告知義務、鼓勵使用節能建筑材料和設備和可再生能源利用系統等七項條款。同時，在法律責任一章里，明確了違反建筑節能標準的法律責任。

　　(1) 要求建筑工程嚴格執行建筑節能標準

　　該節第三十五條規定，“建筑工程的建設、設計、施工和監理單位應當遵守建筑節能標準。不符合建筑節能標準的建筑工程，建設主管部門不得批準開工建設;已經開工建設的，應當責令停止施工、限期改正;已經建成的，不得銷售或者使用。建設主管部門應當加強對在建建筑工程執行建筑節能標準情況的監督檢查。”該項規定要求建設單位要把實施建筑節能標準作為基本要求，立項時必須要提出項目建筑節能的指標以及落實措施，在項目建設的各個階段嚴格執行。要求監理單位要嚴格執行《建設工程監理規范》，對不符合建筑節能標準的行為要堅決制止;工程監理完成后，監理企業應在工程質量評估報告中明確建筑節能標準的實施情況等[1]。

　　(2) 賦予房地產開發企業對所售房屋節能信息的告知義務

　　該節第三十六條規定，“房地產開發企業在銷售房屋時，應當向購買人明示所售房屋的節能措施、保溫工程保修期等信息，在房屋買賣合同、質量保證書和使用說明書中載明，并對其真實性、準確性負責。” 房屋的節能措施，直接關系房屋質量和住房成本，對這些內容消費者享有知情權。為了維護消費者的合法權益，也為了實現建筑節能目標，保溫工程在保修范圍和保修期內發生質量問題的，施工單位應當履行保修義務，并對造成的損失依法承擔賠償責任。

　　(3) 鼓勵使用節能建筑材料和設備和可再生能源利用系統

　　該節第四十條規定，“國家鼓勵在新建建筑和既有建筑節能改造中使用新型墻體材料等節能建筑材料和節能設備，安裝和使用太陽能等可再生能源利用系統。” 目前，國家鼓勵使用新型墻體材料和其他節能建筑材料、節能設備主要包括所有財政撥款或補貼的行政機關辦公用房、公共建筑、經濟適用房、示范建筑小區和國家投資的生產性項目等，要選用和采購新型墻體材料;其他新建建筑要逐步提高新型墻體材料的應用比例;加強標準體系建設與監管，將應用新型墻體材料、執行建筑節能設計標準等要求納入立項、設計、施工圖設計文件審查以及竣工驗收備案等各個環節，促進新材料、新技術、新工藝的應用等多項舉措。

　　(4) 明確違反建筑節能標準的法律責任。

　　同時，本法對建設單位和設計、施工、監理單位違反建筑節能標準的法律責任做了明確規定，“建設單位違反建筑節能標準的，由建設主管部門責令改正，處二十萬元以上五十萬元以下罰款。設計單位、施工單位、監理單位違反建筑節能標準的，由建設主管部門責令改正，處十萬元以上五十萬元以下罰款;情節嚴重的，由頒發資質證書的部門降低資質等級或者吊銷資質證書;造成損失的，依法承擔賠償責任。”

　　2民用建筑節能條例

　　2008年7月，《民用建筑節能條例》審議通過，該條例調整的范圍包括居住建筑、國家機關辦公建筑和商業、服務業、教育、衛生等其他公共建筑。規定“在保證民用建筑使用功能和室內熱環境質量的前提下，降低其使用過程中能源消耗的活動。”，其根本目的是為了加強民用建筑節能管理，降低民用建筑使用過程中的能耗，提高能源利用效率。該條例對新建建筑節能、既有建筑節能、建筑用能系統運行節能、法律責任四方面給予明確。

　　(1) 新建建筑節能——全過程節能控制

　　該章規范了新建建筑各個環節的節能管理要求，包括城鄉規劃、項目立項、竣工驗收等多個環節。第一，在城鄉規劃階段，“編制城市詳細規劃、鎮詳細規劃，應當按照民用建筑節能的要求，確定建筑的布局、形狀和朝向。對不符合民用建筑節能強制性標準的，不得頒發建設工程規劃許可證。”該條從建筑節能方面對建設工程規劃許可證的取得加以限制，即設計方案必須符合建筑節能強制性標準。第二，在項目立項階段，“施工圖設計文件審查機構應當按照民用建筑節能強制性標準對施工圖設計文件進行審查;經審查不符合民用建筑節能強制性標準的，縣級以上地方人民政府建設主管部門不得頒發施工許可證。”該條規定明確了對于不符合民用建筑節能強制性標準的，不得獲得施工許可證。第三，在竣工驗收階段，“建設單位組織竣工驗收，應當對民用建筑是否符合民用建筑節能強制性標準進行查驗;對不符合民用建筑節能強制性標準的，不得出具竣工驗收合格報告。”也就是說，即便前期的工程規劃審查、施工圖設計審查符合相關規定，但在建設施工過程中沒有依照相關文件執行，在工程驗收時不符合民用建筑節能強制性標準的，無法取得竣工驗收報告。第四，該章還對保溫工程的保修期限做了單獨規定，明確了“在正常使用條件下，保溫工程的最低保修期限為5年。保溫工程的保修期，自竣工驗收合格之日起計算。保溫工程在保修范圍和保修期內發生質量問題的，施工單位應當履行保修義務，并對造成的損失依法承擔賠償責任。”

　　(2) 既有建筑節能——成本控制基礎上范圍擴大

　　所謂的既有建筑節能改造，是指對不符合民用建筑節能強制性標準的既有建筑的圍護結構、供熱系統、采暖制冷系統、照明設備和熱水供應設施等實施節能改造的活動。本章明確了節能改造的實施范圍，以及進行節能改造的基本方式和內容，專項如“實施既有建筑節能改造，應當符合民用建筑節能強制性標準，優先采用遮陽、改善通風等低成本改造措施。既有建筑圍護結構的改造和供熱系統的改造，應當同步進行。”“對實行集中供熱的建筑進行節能改造，應當安裝供熱系統調控裝置和用熱計量裝置;對公共建筑進行節能改造，還應當安裝室內溫度調控裝置和用電分項計量裝置。”等都對既有建筑節能改造提出了明確要求。

　　(3) 建筑用能系統運行節能——使用人的保證正常運行義務

　　該章設置了建筑用能系統運行、大型公共建筑節能運行管理制度，要求“建筑所有權人或者使用權人應當保證建筑用能系統的正常運行，不得人為損壞建筑圍護結構和用能系統。”、“國家機關辦公建筑和大型公共建筑采暖、制冷、照明的能源消耗情況應當依照法律、行政法規和國家其他有關規定向社會公布。”等，是對建筑系統節能運行的規范。

　　(4) 法律責任制度——強化建設單位的節能義務

　　在該法第五章，參照《節約能源法》有關建筑節能法律責任的認定，對建設單位和設計、施工、監理單位違反建筑節能標準人員的法律責任進行了細化，例如“違反本條例規定，建設單位有下列行為之一的，由縣級以上地方人民政府建設主管部門責令改正，處20萬元以上50萬元以下的罰款：(一)明示或者暗示設計單位、施工單位違反民用建筑節能強制性標準進行設計、施工的;(二)明示或者暗示施工單位使用不符合施工圖設計文件要求的墻體材料、保溫材料、門窗、采暖制冷系統和照明設備的;(三)采購不符合施工圖設計文件要求的墻體材料、保溫材料、門窗、采暖制冷系統和照明設備的;(四)使用列入禁止使用目錄的技術、工藝、材料和設備的。”、“違反本條例規定，房地產開發企業銷售商品房，未向購買人明示所售商品房的能源消耗指標、節能措施和保護要求、保溫工程保修期等信息，或者向購買人明示的所售商品房能源消耗指標與實際能源消耗不符的，依法承擔民事責任;由縣級以上地方人民政府建設主管部門責令限期改正;逾期未改正的，處交付使用的房屋銷售總額2%以下的罰款;情節嚴重的，由頒發資質證書的部門降低資質等級或者吊銷資質證書。”等七項條款。

　　我國建筑節能立法存在的問題

　　盡管我國已經通過并實施了《節約能源法》和《民用建筑節能條例》，但有關建筑節能的法律體系仍不能滿足現有的建筑節能的工作需要，主要存在建筑節能立法的效力層級較低、缺乏可操作性等問題。

　　1建筑節能立法的效力層級較低

　　目前，我國建筑節能立法還未形成規范性體系，在法律效力層面缺乏系統而明確的針對建筑節能的法律，而行政法規層面也僅有一部《民用建筑節能條例》。隨著建筑節能工作的推進，除現有的《民用建筑節能條例》之外，我國應當相應地出臺專門的建筑節能法律，并制定相應的如工業建筑、市政基礎設施等專項行政法規和地方性法規。

　　2建筑節能立法缺乏可操作性

　　現有的建筑節能立法主要是對民用建筑節能的規范，其適用范圍較窄，缺乏可操作性。一是建筑節能立法缺乏對具體內容措施的細化和明確性的規定，在實施過程中沒有一套完整的建筑能耗評估體系與法律體系相配合，如《民用建筑節能條例》第二十三條雖明確了保溫工程的最低保修期限為5年，但并未明確規定保修范圍，也就是說保溫工程存在何種問題施工單位才承擔修復責任或承擔民事賠償責任。二是建筑節能法律責任不夠具體，沒有明確追究的責任主體和方式，如若承擔行政責任由誰來執行，行政不作為的情況下由誰來監督等。三是在實施過程中缺乏對建筑節能系統而明確經濟鼓勵政策，建筑節能缺乏相應的資金支持。

　　建筑節能制度實施過程中的爭議問題

　　建筑節能主要涉及材料和設備兩大市場，包括墻體材料、保溫、門窗、采暖制冷系統和照明設備等相關類別[2]，在建設工程施工過程中，發、承包雙方往往會就建筑節能中的標準認定問題、違約責任承擔問題以及相應的修復方案問題產生較大的爭議。

　　1建筑節能中的標準認定問題

　　在有關建筑節能方面的爭議中，建筑節能材料是否符合節能標準往往是發、承包雙方的爭議焦點。根據《節約能源法》第十四條第二款的規定，各地區、各部門可以根據當地氣候環境等地理因素制定高于國家標準的地方性標準，以更好的規范當地的建筑節能。也就是說，在合同約定有建筑節能標準的情況下，雙方應當遵循合同約定，但合同約定的建筑節能標準低于國家標準的應屬于無效條款;在合同沒有約定的情況下，依據《合同法》第六十二條的規定按照國家、行業標準履行。

　　在建設工程施工合同履行中，判斷建筑材料是否符合國家強制性的節能標準或者合同約定的節能標準，一般是委托專業的鑒定機構對建筑節能材料、工程質量是否符合節能標準進行鑒定，根據鑒定結果確認建筑節能方面的工程問題的屬性以及原因的認定。因我國建筑節能工程質量驗收規范不夠完善，對部分工程的合格標準以及檢測方法均未作出規定，導致檢測和評判缺乏明確的規范依據，而導致鑒定機構亦無法出具明確的鑒定意見。這也就給建設工程的施工過程中爭議的解決造成了一定的困難。

　　2建筑節能工程中的責任承擔問題

　　在司法實踐中，建設工程施工過程中與建筑節能有關的責任的承擔有民事上的違約責任、賠償責任，行政責任。以保溫工程為例。

　　(1) 建設工程中施工過程中的常見的責任的承擔，一是承包人對發包人的賠償責任。若承包人所使用的保溫材料不符合建筑節能材料標準或保溫工程達不到合同約定的標準的，承包人應承擔賠償責任，在雙方有合同約定的情況下依照合同約定，沒有合同約定的，可采取在工程竣工驗收時扣除該部分材料價款的方式。二是發包人即房地產開發企業對購房人的賠償責任。若房地產開發企業所售房屋未達到國家規定的保溫標準，房地產開發企業應承擔行政責任及損害賠償責任;對于合同中沒有約定民事責任的情況下，應賦予購房者變更合同價款的權利。

　　(2) 房地產開發企業未履行告知義務時的責任承擔問題。《民用建筑節能條例》規定，若房地產開發企業未對購房者如實告知保溫工程的實際情況或保修期限的，房地產開發企業應承擔行政責任及合同約定的民事責任。此種告知義務是條例規定的法定義務，如房地產開發企業未履行該義務而房屋買賣合同中亦未就此問題予以約定的情況下，房地產開發企業是否應當承擔違約責任以及承擔合何種違約責任，實踐中尚存在較大的爭議。筆者認為，對于法定義務的違反，房地產開發企業應當繼續履行告知義務外，還應當賠償因其未履行告知義務而導致購房人因此而增加的支出或費用。

　　3節能要求不達標實際進行修復的爭議問題

　　在建設工程不符合發、承包雙方約定的建筑節能標準的情況下，原則上應當依據合同約定的標準，由承包人進行工程實際的修復，使工程達到合同約定的節能標準。如無法對建筑節能工程進行修復，則可能需要承包人進行建筑節能工程的重新建設。

　　但筆者認為，是否進行建設工程的實際修復或者重新建設，應當堅持經濟效益優先的原則。也就是說，在建筑節能標準高于國家強制性標準而低于雙方當事人約定的合同標準的情況下，如不符合合同標準的部分不會嚴重影響工程的正常使用，而對不符合合同標準的部分進行修復的成本極高或明顯高于建造成本時，基于經濟效益優先的原則，可由承包人承擔修復之外的其他替代性違約責任。但對于建筑節能標準不符合國家強制性標準的，應由相關部門對承包人進行行政處罰。此種觀點在司法實踐中也得到了人民法院的支持。例如，在某幕墻公司與某房地產公司建設工程施工合同一案中，因外墻保溫材料不符合雙方約定的建筑節能標準，且修復成本遠高于施工成本，最終法院并未按照合同約定確定由幕墻工程公司承擔修復責任，而是由其承擔質量違約金責任、材料費賠償責任等違約責任承擔方式[3]。

　　結語

　　目前我國建筑節能立法還未形成規范性體系，建筑節能方面的規范不夠完善，導致建設工程施工過程中的責任認定缺乏明確的依據。如何在保證工程質量的前提下，提高建筑節能立法的可操作性，在當前就變得尤為重要。

　　【注解】

　　[1] 參見：《中華人民共和國節約能源法(2007修訂)釋義》

　　[2] 參見：《權威解讀<民用建筑節能條例>-專訪住房和城鄉建設部科技司巡視員武涌》，中國投資2008年10月

　　[3] 詳見：北京市東城區人民法院(2011)東民初字第02625號民事判決書。

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