居住證制度論文
居住證制度論文
近年來(lái)，國(guó)內(nèi)一些城市紛紛出臺(tái)人才引進(jìn)優(yōu)惠政策、實(shí)施居住證制度、試點(diǎn)戶籍改革，與北京形成人才競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)。深圳市率先改用居住證，上海、廣州、青島等城市先后試點(diǎn)居住證和戶籍改革，但各城市人才引進(jìn)和居住證制度政策差別較大，設(shè)定的申辦門(mén)檻普遍較高，社會(huì)保障性待遇過(guò)于原則化，居住證與暫住證在性質(zhì)上未明確區(qū)分，北京需要在比較中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，贏得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。
為了應(yīng)對(duì)知識(shí)經(jīng)濟(jì)的挑戰(zhàn)，人才資源作為第一資源的重要性日益增強(qiáng)，國(guó)內(nèi)紛紛出臺(tái)人才引進(jìn)優(yōu)惠政策，構(gòu)筑人才高地，這無(wú)疑與北京形成競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì);同時(shí)，為推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，逐步使流動(dòng)人口與戶籍居民在社會(huì)保障、社會(huì)福利等方面享有同城待遇和均等機(jī)會(huì)，各地紛紛實(shí)施居住證制度。因此，北京有必要在比較中總結(jié)長(zhǎng)處，積極采取相應(yīng)措施，從而贏得人才競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。
一、國(guó)內(nèi)典型城市人才引進(jìn)政策和居住證制度
(一)深圳市人才引進(jìn)政策和居住證制度
2002年深圳市出臺(tái)引進(jìn)人才政策，2008年修訂，實(shí)行“專業(yè)、條件、指標(biāo)”綜合調(diào)控的引進(jìn)人才政策。對(duì)于“50周歲以下具有高級(jí)職稱的、48周歲以下具有高級(jí)技師職業(yè)資格的、45周歲以下具有學(xué)士以上學(xué)位或本科學(xué)歷且取得中級(jí)職稱的人員”可予以引進(jìn)。同時(shí)規(guī)定對(duì)高端人才，如國(guó)務(wù)院特貼專家、全國(guó)杰出專技人才等，年齡可放寬到55周歲，對(duì)于在深投資的企業(yè)家、投資人或股東符合一定條件的也可引進(jìn)。數(shù)量實(shí)行指標(biāo)控制，每年調(diào)干指標(biāo)1萬(wàn)人，其中用于引進(jìn)人才的指標(biāo)1500人左右。深圳是中國(guó)第一個(gè)廢除暫住證改用居住證的城市，2008年8月1日開(kāi)始實(shí)施，截至2010年6月22日，累計(jì)受理辦證1148萬(wàn)張。作為取代暫住證的居住證，外來(lái)人口在醫(yī)療、教育、勞動(dòng)保險(xiǎn)、就業(yè)、社會(huì)保險(xiǎn)等逐步享受與市民同等的待遇，此外，持有居住證的外來(lái)人員在深圳市級(jí)任職資格評(píng)定、金融、子女享受基礎(chǔ)疫苗免費(fèi)接種、出入港澳的商務(wù)出境手續(xù)、乘車(chē)待遇、車(chē)輛入戶等11個(gè)方面享有與市民同等權(quán)益。自2010年4月15日起，深圳市辦理居住證不再收取居住證的工本費(fèi)，將居住證改革再次推進(jìn)了一步。
(二)上海市人才引進(jìn)政策和居住證制度
上海市規(guī)定對(duì)于“獲得博士學(xué)位、或具有高級(jí)專業(yè)技術(shù)職務(wù)的緊缺急需人才、或高新技術(shù)企業(yè)需要且具有本科以上學(xué)歷的人員”可以引進(jìn)。自2005年起對(duì)調(diào)滬人員開(kāi)始實(shí)行總量控制，每年由上海市發(fā)改委下達(dá)給上海市人事局批準(zhǔn)落戶指標(biāo)為1.5萬(wàn)人。指標(biāo)包含引進(jìn)人才及配偶子女、引進(jìn)非滬生源畢業(yè)生和留學(xué)人員、駐滬部隊(duì)軍官家屬隨軍和軍轉(zhuǎn)干部、解決夫妻分居及中央在滬單位調(diào)干。據(jù)了解，上海市每年引進(jìn)具有高級(jí)職稱的人才在50人左右。持有上海《居住證》的人員，可以在滬創(chuàng)辦企業(yè)、從事科技活動(dòng)，接受上海市行政機(jī)關(guān)的聘用或者到企事業(yè)單位任職，參加上海市的專業(yè)技術(shù)職務(wù)評(píng)定，參加上海市基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)，繳存和使用住房公積金，還可以為配偶及未成年子女申領(lǐng)《居住證》。2009年上海市政府規(guī)定累計(jì)持有《上海居住證》7年的來(lái)滬創(chuàng)業(yè)、就業(yè)人員符合一定條件可以申辦上海市常住戶口，作為全國(guó)戶籍改革的試點(diǎn)，這一制度有利于深化戶籍管理改革、完善居住證制度。
(三)廣州市人才引進(jìn)政策和居住證制度
廣州市自2004年開(kāi)始實(shí)行《關(guān)于加快我市人才引進(jìn)的若干意見(jiàn)》，規(guī)定具有大專以上學(xué)歷和中級(jí)以上專業(yè)技術(shù)資格、執(zhí)業(yè)資格、技師以上職業(yè)資格之一的年齡在35周歲以下的人才，無(wú)論是單身人士本人或已婚人員夫妻雙方均符合條件并有單位接收的，能夠提供計(jì)劃生育證明，就可以批準(zhǔn)引進(jìn)，大大拓寬了人才引進(jìn)的渠道和領(lǐng)域。2010年廣州市出臺(tái)《廣州市推行居住證制度過(guò)渡期工作指引》，對(duì)辦理居住證時(shí)存在的一些問(wèn)題進(jìn)行明確指引，其中規(guī)定有效期1年以下居住證從寬辦理、辦理居住證時(shí)不得搭車(chē)收費(fèi)、不得將出示計(jì)生證明作為辦理居住證的前置條件等。
(四)青島市人才引進(jìn)政策和居住證制度
青島市規(guī)定對(duì)于“受?chē)?guó)務(wù)院特殊津貼人員和省級(jí)以上專業(yè)技術(shù)拔尖人才、年齡50周歲以下具有高級(jí)專業(yè)技術(shù)職務(wù)或具有碩士以上學(xué)位的、年齡40周歲以下具有全日制普通高校本科以上學(xué)歷的”可以予以引進(jìn)。并且自2007年起在全市范圍內(nèi)取消農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)的劃分，按照常住居住地登記戶口的原則，統(tǒng)一登記為居民戶口。對(duì)城鄉(xiāng)戶口登記實(shí)行一體化管理。對(duì)公民依法申報(bào)登記戶口不設(shè)置任何限制或附加條件，辦理戶口不收取城市增容費(fèi)或者變相收取費(fèi)用。
二、國(guó)內(nèi)人才引進(jìn)政策和居住證制度比較分析
從國(guó)內(nèi)實(shí)施人才引進(jìn)和居住證制度的典型城市來(lái)看，主要有如下特征：
(一)各地政策差別較大
實(shí)施居住證的城市政策均提出在醫(yī)療、教育、勞動(dòng)保險(xiǎn)、就業(yè)、社會(huì)保險(xiǎn)等至少5方面，持有居住證的外來(lái)人口將會(huì)逐步享受到與市民同等的待遇，但是具體細(xì)節(jié)上以及其他方面，各地有著不同的規(guī)定。外來(lái)人員在居住地享受權(quán)益最多的為深圳，規(guī)定持有居住證的外來(lái)人員在市級(jí)任職資格評(píng)定、金融、子女享受基礎(chǔ)疫苗免費(fèi)接種、出入港澳的商務(wù)出境手續(xù)、乘車(chē)待遇、車(chē)輛入戶等11個(gè)方面享有與市民同等權(quán)益，而其他城市政策少有涉及。政策差距導(dǎo)致深圳市居住證到北京卻不管用，仍然很難享受居住證帶來(lái)的保障。二者實(shí)質(zhì)問(wèn)題都在于戶口背后的福利差別待遇，各地區(qū)的社會(huì)福利標(biāo)準(zhǔn)不同，導(dǎo)致戶口含金量地域差，唯有消除地域差，才能解決流動(dòng)人口管理問(wèn)題。
(二)設(shè)定的申辦門(mén)檻普遍較高
各城市實(shí)行的人才引進(jìn)和居住證制度，一般需要有大專以上學(xué)歷或中級(jí)以上專業(yè)技術(shù)職稱，有的還需要在當(dāng)?shù)負(fù)碛猩唐贩慨a(chǎn)權(quán)，未考慮農(nóng)民工進(jìn)城居住問(wèn)題。全國(guó)人大代表、重慶律師韓德云表示，居住證制度實(shí)施應(yīng)在全國(guó)范圍確定一個(gè)共同的最底線，廢除高學(xué)歷和產(chǎn)權(quán)限制，否則又變成“地方糧票”，居住證變成另一種暫住證，沒(méi)有意義。在各城市中，北京居住證“門(mén)檻”最高。北京2003年開(kāi)始施行工作居住證制度，當(dāng)時(shí)規(guī)定三類人有資格獲得工作居住證，在一定程度上，限制了工作居住證的申請(qǐng)范圍。北京市戶口的取得成本雖然較以往有了很大的下降，但是條件還是比較苛刻，而且條件的逐漸寬松也是在本市短期利益最大化的前提下產(chǎn)生的，如對(duì)私營(yíng)企業(yè)主、稀缺人才的引進(jìn)等。從橫向上比較，北京市戶口的取得比其他城市更困難，北京市人才引進(jìn)制度改革的速度也比其他城市緩慢。 (三)社會(huì)保障性待遇過(guò)于原則化
各地居住證制度中都提及到持證人員社會(huì)保障問(wèn)題，規(guī)定在制度規(guī)定中的社會(huì)保障權(quán)益上持證人員和本地市民享有同等權(quán)益。但是關(guān)于持證人員的社會(huì)保障問(wèn)題的規(guī)定往往過(guò)于原則化，欠缺操作性，并且在一些關(guān)鍵的問(wèn)題上有所回避，沒(méi)有從根本上解決持證人員社會(huì)保障問(wèn)題。如北京市規(guī)定，持證人員在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)中享受相關(guān)待遇。這種過(guò)于含糊的規(guī)定在各地居住證制度中都存在，對(duì)社會(huì)保障問(wèn)題一句帶過(guò)，持證人員享有的`社會(huì)保障待遇究竟如何，養(yǎng)老保險(xiǎn)跨省接續(xù)問(wèn)題如何解決，異地退休等問(wèn)題如何解決都沒(méi)有明確說(shuō)明。
(四)居住證與暫住證在性質(zhì)上未明確區(qū)分
作為取代暫住證的居住證兼具管理和服務(wù)功能，并提供給持證人員享受權(quán)利保障。但是在實(shí)質(zhì)上，目前的居住證同暫住證在性質(zhì)上沒(méi)有明確區(qū)分，同樣沒(méi)有實(shí)現(xiàn)完全的權(quán)利義務(wù)對(duì)等，與戶籍權(quán)利相比持證人員仍然欠缺很多“市民權(quán)益”。在許多人的理解中，居住證就是變相的暫住證。居住證和暫住證在制度設(shè)計(jì)上最大的不同就是區(qū)別于暫住證只有管理功能，居住證引入了服務(wù)，兼具服務(wù)和管理功能。但是，居住證服務(wù)功能有限，功能中沒(méi)有涉及到戶口、住房等關(guān)鍵性核心問(wèn)題，且在實(shí)際操作中，居住證發(fā)揮更多的也是其管理功能。居住證沒(méi)有給持證人員帶來(lái)同等的“市民權(quán)益”，也不能夠消除非戶籍居民的歧視感，不能增強(qiáng)持證人員對(duì)城市的歸屬感和認(rèn)同感。
(五)居住證管理從對(duì)人才到對(duì)所有流動(dòng)人口進(jìn)行管理是戶籍制度的一項(xiàng)重大進(jìn)步
從20世紀(jì)90年代末期開(kāi)始，北京、上海、成都、溫州等十余個(gè)大、中城市以及廣東等省份相繼推行了“人才居住證”管理制度。在發(fā)放對(duì)象上，范圍擴(kuò)大了很多，從“人才”擴(kuò)大到“平民”。“人才居住證”一般門(mén)檻較高，但“居住證”的適用對(duì)象不再僅僅針對(duì)過(guò)去的“引進(jìn)人才”，而是更廣泛地發(fā)放到非本地戶籍的外來(lái)人員。在享受待遇上，“居住證”待遇雖然不如“人才居住證”，但已從無(wú)到有，一般流動(dòng)人口可以享受部分待遇。“人才居住證”制度的實(shí)施，其深層次原因是各地從地方利益出發(fā)，為發(fā)展當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)而采取的一種爭(zhēng)奪人才的策略。“不遷戶籍、不轉(zhuǎn)關(guān)系、不唯國(guó)籍、不論身份”等“綠色通道”措施本質(zhì)上就是繞過(guò)戶籍、國(guó)籍、檔案等人才流通障礙的變通手段。而“居住證”制度的實(shí)施，則從原來(lái)的以帶等級(jí)觀念的管理為主逐步轉(zhuǎn)到以人性化服務(wù)為主上來(lái)，強(qiáng)化了社會(huì)的平等，體現(xiàn)了中央提倡的科學(xué)發(fā)展觀和建立和諧社會(huì)的精神，是一種社會(huì)進(jìn)步的舉措。
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